全文转载·魏晋南北朝隋唐五代史 （栏目主持：彭建英）

简纸更替与中国古代基层统治重心的上移

张荣强[1]

摘要：简纸更替对中国古代地方的行政管理与权力运作模式产生了重要影响。秦汉时期，由于简册书写不便，更因形体繁重，运输保管不易，以致户籍等各类基础账簿只能在乡制作，最高呈至县级机构。这些文书所负载的管控民众、征发赋役的基层行政功能，也主要是在国家权力末端的乡一级机构展开。但乡吏介于官、民之间的政治身份以及鱼肉百姓的经济行为，向来为统治者所诟病；皇帝也因朝廷并不掌握赖以稽核的基础账簿，无法遏制地方上计的严重造假而喟叹。纸张代替简册后，在帝国革除乡政弊端以及强化中央集权体制的内在驱动下，各种基础账簿上移至县廷制作，基层事务亦随之由县令统揽。简纸更替虽为基层统治重心的上移提供了技术条件，但县廷并不具备直接面对分散个体小农的能力，随着唐后期地方社会结构的变化，新兴的士绅阶层逐渐登上乡村政治舞台，从而开启了后世“皇权不下县”的局面。

关键词：简纸更替 乡 县廷 基层统治重心上移

魏晋时期，纸张取代简牍成为主要的书写载体，这是众所周知的事。但对这一变化的意义以及带来的影响，人们的认识有个逐渐深化的过程。西晋时期的文人傅咸写过一篇《纸赋》，重点描写了纸张质地轻薄柔软、书写传播便利这些显见的优点。[2]清代学者章学诚敏锐地观察到简纸更替带来的文风上的变化，指出简牍时代载体空间狭小和书写不便，写的文章篇幅短小，语言简质；纸本时代文本容量扩大且书写便利舒适，文辞就变得冗长枝蔓。[3]现代学者查屏球、李壮鹰等承继并发挥了章学诚的观点，进一步考察了简纸变革对当时文学体裁以及文学观念的影响。[4]

近些年，历史学界的研究取向也在发生变化，从原来重点讨论纸张的出现对文字字体、书写工具、书籍制度乃至学术风气等方面的影响，[5]转而开始关注书写载体与行政制度之间的关系。富谷至提出了简牍文书行政的概念，指出“在简牍的基础上展开的汉帝国的行政，与纸张时代的唐代的政治之间，必然是有区别”[6]；笔者也就简纸演变对中古造籍制度的影响做过专题讨论，[7]本文在此基础上，进一步考察中国古代由于简纸替代引发的地方权力运作与行政管理上的变化。

一 简牍时代的账簿编造与正、副本关系

《论衡·别通》谓“萧何入秦，收拾文书，汉所以能制九州者，文书之力也”[8]，对照《史记·萧相国世家》，这里的文书指包括账簿在内的“律令图籍”。对于地方基层机构来说，以户籍、田籍为代表的基础账簿因具有征发赋役、管控民众的职能，而成为其行政运作的基石。张家山汉简《二年律令·户律》详细记载了西汉初年乡级行政机构制定并掌握的各种账簿：

恒以八月令乡部啬夫、吏、令史相杂案户，户籍副臧（藏）其廷。有移徙者，辄移户及年籍爵䌷徙所，并封。

民宅园户籍、年䌷籍、田比地籍、田命籍、田租籍，谨副上县廷，皆以箧若匣匮盛，缄闭，以令若丞、官啬夫印封，独别为府，封府户；节（即）有当治为者，令史、吏主者完封奏（凑）令若丞印，啬夫发，即杂治为；臧（藏）府已，辄复缄闭封臧（藏），不从律者罚金各四两。其或为（诈）伪，有增减也，而弗能得，赎耐。官恒先计雠，□籍□不相（?）复者，（系）劾论之。[9]

湖南里耶秦简8—731有“八月□□春乡户计。”[10]，八月造籍的制度应当是沿承秦代。所谓“户籍副臧（藏）其廷”，联系居延汉简“户籍藏乡”之语，并参据里耶秦简JI（16）9A迁陵县令要求启陵乡呈送年籍的记载，可以推知秦汉时期的户籍都是编造两本，正本放乡，副本呈县。律文这里列举的五种籍簿大致分为两个系列，“民宅园户籍、年䌷籍”属户籍，“田比地籍、田命籍、田租籍”属田籍，这也和战国时期《管子·禁藏》篇“户籍、田䌷者，所以知贫富之不訾也”[11]的说法一致。

《户律》介绍包括户籍在内各种基础账籍的制作、保管及修订时，涉及一系列官职，“令”“丞”“令史”“乡部啬夫”等无须多作解释，我们重点考察一下“官啬夫”“吏”及“吏主者”的身份。律文规定县廷在保管各种账籍副本时，必须盖上县令（县丞）、官啬夫的印章。王彦辉认为“官啬夫”是指户曹，[12]但这里说的账籍除户籍外，还包括田籍，后者显然不是户曹管理的范围。[13]秦汉地方官府通常设有稗官、列曹两类机构，稗官是如乡、仓、库等具有一定职能性质的部门，列曹则是设于官署内辅助长吏处理文书的机构。[14]列曹的负责人称掾、史或泛称令史，稗官的负责人才称官啬夫。列曹皆无官印，[15]官啬夫至少乡啬夫有半章印或称小印。从职能上看，这里的“官啬夫”以及后面提到修订户籍的“啬夫”只能是指乡啬夫。[16]

户籍由乡啬夫、吏和令史共同编造。邢义田推测此处的“吏”指县吏，[17]但县廷中除了律文提到的（户曹）令史外，还会有哪些掾属参与造籍呢?《户律》排列这三个职官时，将“吏”置于乡啬夫之后；我们目前见到的秦代律文中，紧随官啬夫其后的“吏”往往是指官啬夫的下属。睡虎地秦简《内史杂》规定，“毋敢以火入臧（藏）府、书府中。吏已收臧（藏），官啬夫及吏夜更行官。毋火，乃闭门户。令令史循其廷府”[18]。令史是县廷防火责任人，与官啬夫一起的“吏”负责防范稗官火灾。岳麓秦简藏《金布律》《司空律》中，提到百姓赴外乡或外县买卖牛、羊、奴婢，“弗为书，官啬夫、吏主者，赀各二甲，丞、令、令史弗得，赀各一甲”；民众居赀赎债，“当居弗居者，赀官啬夫、吏各一甲，丞、令、令 【史】 各一盾”[19]。秦律记载当时1甲合钱1344,1盾合钱384。[20]“官啬夫”“吏”（吏主者）作为主管或具体承办官吏，对事件负有直接责任，故惩罚较重；包括丞、令及令史在内的县廷官吏负指导、监督责任，处理就轻得多。[21]以上例证中的“吏”指的都是官啬夫的属吏，而非县廷僚属。我更倾向于认为上引《户律》参与造籍的“吏”是乡啬夫的下属。[22]所谓“乡部啬夫、吏、令史相杂案户”，秦汉时期的县通常有4、5个乡，但一县户曹令史不过1、2人，造籍工作集中在八、九月进行，时间紧、任务重，令史人手有限，不可能深入各乡全程参与造籍事宜。令史在其中主要担负什么职责呢?《续汉书·礼仪志》《后汉书·江革传》都有县“案比”的说法，县只是“案比”的负责机构，并非“案比”的地点。[23]李贤指出汉代的案比如同唐代的貌阅，[24]是对影响到赋役征免的特定人群的审核。我们知道，秦汉时期编造户籍之前，也有一个民户自占即自行申报户籍资料的环节；但官府并非全以民户自占为依据，而是要对民户申报的重点内容如“罢癃”“新傅”“免老”“给侍”等特定身份和年龄的人群进行案验，这项工作应当就是县廷派令史分赴各乡与乡吏共同完成的。由此看来，在秦汉时期，乡部啬夫及其属吏才是造籍的主要责任人，县令史代表上级机构更多是起监督、审查作用。所以，《三国志·崔琰传》记载东汉末年，崔琰“年二十三，乡移为正”，就直接说是乡将崔琰傅籍为正卒。户籍如此，田籍的情况怎么样呢?张家山汉简《户律》说“代户、贸卖田宅，乡部、田啬夫、吏留弗为定籍，盈一日，罚金各二两”[25],“代户”涉及户籍变更，贸卖田地需要调整田籍，如果以上事项发生变动，就要由乡吏及时反映到相应的籍账上。前引《户律》称“田比地籍、田命籍、田租籍，谨副上县廷”，看来田籍与户籍一样，也是以乡为主体制作并由乡掌握正本。

《户律》提到与令史一起订正账籍的“吏主者”，我怀疑也就是上面编造账籍时的乡吏。岳麓书院未刊秦简有“书下官，官当遣徒而留弗遣，留盈一日，官啬夫、吏主者，赀各一甲” “留一日到二日，官啬夫、吏赀二甲”“过二日到三日，官啬夫、吏赎耐”“过三日，官啬夫、吏耐”[26]，前面说“吏主者”，后面泛称“吏”，实际上就是官啬夫手下具体经办相关事务的人员。《岳麓秦简（肆）》简054—057提到民户逃亡，“乡部吏弗能得……卅人以上，赀乡部啬夫一甲，令、丞谇，乡部吏主者，与乡部啬夫同罪”；这里径称“乡部吏主者”，也显然是乡啬夫手下追捕逃亡的小吏。

从以上分析可以看出，秦汉时期包括户籍在内的各种基础账籍，无论是其前期编造还是后期修订，都是由乡吏具体负责，县吏参与其中，主要起监督、审核作用。

律文特别提到账簿分正、副本，并对正、副本存放的相应机构作了明确要求。古人对正副本的效力问题早有认识，《周礼·天官·小宰》:“执邦之九贡、九赋、九式之贰，以均财节邦用。”孙诒让解释说：“此亦治法之副贰，大宰修其正本，小宰执其副本，与司会、司书为官联也。”[27]《汉书·魏相传》记汉代臣民上书皆为二封，副本由领尚书事审查，若无问题再将正本上呈皇帝。[28]官府在编造账籍时，虽然正本和副本同时制作，内容也完全相同，但两者的法律效力明显不同。正本是原件，副本作为抄件必须服从于正本，并且随着正本内容的变更适时做出调整。《户律》明确规定，秦汉时期乡掌握账籍正本，这就确立了账籍的决定权在乡，如果县廷根据保管的副本发现账簿资料不实，也需由乡吏出面进行整改。因而律文规定“节（即）有当治为者，令史、吏主者完封奏（凑）令若丞印，啬夫发，即杂治为”，改动县里的户籍副本时，乡啬夫必须到场。也正由于各种账簿正本放在乡，县里的副本仅作留存并备核查，秦汉时期官府需要调查民众的相关信息时，照例是由乡司而非县廷提供。

这不是说副本就可有可无。事实上，县廷掌握的这些账簿副本，恰恰是其对辖乡各项工作进行日常指导和考核监管的依据。长沙走马楼出土的西汉简中，保存了临湘县纠正都乡户计的一个实例：

五年九月丙辰朔壬申，都乡胜敢言之，狱移劾曰：复移五年计□口四千二百廿七，案阅实四千二百七十四，其卌九口计后。[29]

“五年”是长沙王纪年，大致相当于汉武帝元朔五年（前124）;“五年计”，即五年都乡的户口统计。秦汉时代的劾，是由被举劾者所属的机构做出后再移交至狱实施；[30]故上简中狱发出的劾文实际上是由都乡上级机构县廷制作的。都乡上报的五年户口数是4227人，但临湘县户曹经核查发现是4274人，其中有49人[31]被都乡违规列入了下一财政年度。临湘县能够对都乡的户口数字了如指掌，没有户籍副本在手是不可想象的。

秦汉时期基础账簿在乡编造，一式两份，正本留乡，副本呈县，没有提到县之上如郡、州等行政机构掌握账簿的情况。是否有可能县司接受各乡呈报的账簿后，汇总起来攒造县账簿，再上呈郡，郡、州也如法制作，最后上至中央呢?答案是否定的。我们知道，唐代的户籍是县赴州依式勘造，“总写三通……一通送尚书省，州县各留一通”[32]，是由制作单位一式三份同时编制再分别呈送的。秦汉虽然在乡编造，但也只能是几份同时做成；那种依次攒造的猜测，在纸质时代尚不可能，遑论简牍时代。秦汉时期以乡为主体编造账簿以及账簿最高保存在县级机构的事实，固然可以说是中央控制力较弱的体现，但这种现象的形成，和简牍书写不便以及体积笨重、运输困难有直接关系。

《户律》列举的户籍、田籍等基础账簿，是秦汉帝国维持其政治、经济统治的基本工具，也是乡级机构实现征调赋役、管控人口、受理诉讼等行政职能的基石。

二 秦汉：乡吏统揽基层事务

秦统一六国后，乡级机构成为中国古代稳定的基层组织。学术界就秦汉时期乡的性质存在一些争议，大多数学者如王毓铨、张金光等将乡视作帝国的基层政权；[33]严耕望、余行迈强调乡是县的派出机关，不能算是一级行政单位。[34]两种看似矛盾的说法也并非不可调停。根据现代行政学理论，县级以上地方政府经有权机关批准，在特定行政区划内设立的行使政府管理职权的派出机关，如20世纪省级政府设立的地区行署、县级政府设立的区公所以及现在市辖区设立的街道办事处，都具有一级地方政府的地位和作用。秦汉时期的乡作为县的派出机关，管辖一定的地域范围、一定数量的人口，有固定的行政机构，俨然具备了一级地方行政组织的性质。这也符合当时人的认识。秦及汉初的简牍中，就将县廷派驻在乡任职的吏员称为“乡官”[35]“乡部吏”[36]，后世“乡吏”“乡官部吏”的说法就更多了。《汉书·百官公卿表》记载汉平帝元始年间，有“县、道、国、邑千五百八十七，乡六千六百二十二”；汉代介绍民众籍贯时标明某县某乡的例子也为数不少。[37]这显然都是将乡视作县之下的行政机构。不过，秦汉时期乡级行政的权力确实分散在几个机构，除了主管乡政的乡啬夫、乡佐之外，秦及汉初有与乡部平行设立的田部系统；田部裁撤后，仍存在不属乡吏系统专司治安捕盗的游徼、亭长等。借用周振鹤的说法，这一时期的乡只能算作虚的一级政区。[38]

《汉书·百官公卿表》尤其《续汉书·郡国志》中，详细记载了秦汉时期乡吏的职掌。现代学者如张金光、王彦辉全面梳理了这一时期乡级政权的行政、经济、教化、治安等职能，[39]卜宪群、苏卫国也从文书行政的角度对乡制的运作情况做过讨论。[40]我这里除了做些查漏补缺的工作，重点想考察秦汉时期县、乡两级行政组织主民施政的具体方式。

秦汉乡级政权的核心任务是征发赋税和徭役。《汉书·百官公卿表》记乡啬夫“职听讼，收赋税”,《风俗通》解释说“啬者，省也。夫，赋也。言消息百姓，均其役赋”[41]，征调赋役是乡啬夫的基本职责。秦汉时期的赋税主要有口算赋和田租。江陵凤凰山10号汉墓5号木牍记载了乡吏派里正挨家挨户征收口算赋，汇总后再交到乡啬夫和乡佐手中；[42]居延汉简45·1记有荧阳东利里父老会同西乡有秩、乡佐一起征收算赋的事。[43]东汉延熹元年（158），宗正刘柜上奏中，也提到多起乡啬夫、乡佐非法征敛刘姓宗室口算赋的案件。[44]

乡吏征纳田租的情况不明晰。邹水杰、苏卫国参考吴简交纳租税的事例，陈明光根据《汉书·兒宽传》的记载，均认为汉代的民众直接向官仓输纳税粮。[45]我们不能用孙吴的情况讨论秦汉的制度。《兒宽传》记载的是一起特殊事件，民众到仓库补交租粮是官府结束收租后的行为，很难判断正常交纳租粮的程序就是如此。根据里耶和岳麓秦简公布的材料并综合彭浩、于振波等的研究，我们知道秦及西汉前期主要实行“税田”制，其基本程序是：官府从民户田地总面积中划出一部分通常是十分之一的土地作为“税田”，在每年的五月，根据农作物的长势估算出“税田”的全部产量，以之作为民户秋收后交纳的田租额。[46]在计算田租的整个过程中，包括税田划定、根据作物长势取程再到最后测算田租总额，全部由乡吏操作完成。岳麓秦简《为吏治官及黔首》所谓“部佐行田，度稼得租”[47]，就是这个意思。[48]乡吏测算完田租后，再制作一乡的租券，[49]通知各户需要缴纳的田租额。[50]

种种迹象表明，乡吏也负责田租的征收工作。武威旱滩坡东汉墓出土的律文提到“乡吏常以五月度田，七月举畜害，匿田三亩以上坐”[51]，睡虎地《法律答问》对“匿田”的解释是：“部佐匿者（诸）民田，者（诸）民弗智（知），当论不当?部佐为匿田，且可（何）为?已租者（诸）民，弗言，为匿田；未租，不论〇〇为匿田。”[52]乡吏收取民众田租后不上报，属于匿田；未征收民户田租，不以匿田论处。判断乡吏是否属于“匿田”，关键是其有无贪污田租的行为。如果民众直接把租粮交到仓库，乡吏怎么能将田租中饱私囊呢?鲁西奇对《秦律十八种·田律》作过一番解释：“禾、刍稾彻（撤）木、荐，辄上石数县廷”，是说民众入禾、刍稾时，要另行交纳贮存粮草所用的木材和草垫，再由乡将禾、刍稾石数上报县廷；“刍自黄及束以上皆受之，入刍稾，相输度”，说的是乡负责接受编户按照受田之数交纳的禾、刍稾，并负责禾、刍稾的输送与计量。[53]由此看来，民户交纳田租时，首先将禾、刍稾交至乡，再由乡根据县廷的支度计划输送，未输送者就放在乡储存。江陵凤凰山10号汉墓的墓主人做过市阳里所在西乡的啬夫，我们在简牍中除见到征收口算赋的记录外，也发现市阳里在交纳田租时，分别折以“”“麦”“秏”“黄白□”等不同谷物的记载。[54]田租以里为单位征收，并在此基础上实行各种折纳，说明乡吏不仅负责征收田租，也在一定程度上掌握着分配田租的权力。

《风俗通》称乡啬夫“均其役赋”,《续汉书·百官志五》谓乡啬夫主“为役先后”[55]。我们可以举出许多以乡为单位征派徭役的例子：里耶秦简8—1539记载秦始皇二十五年（前222）年末贰春乡向迁陵县上呈徭计，简8—651启陵乡呈报的劾文中提到船人十二月践更的事，江陵凤凰山10号乡啬夫张偃墓中也出土了文景时期南郡江陵县西乡的据算派役簿。[56]《岳麓秦简（肆）》提到了乡派遣徭役的具体程序和原则：

繇（徭）律曰：岁兴繇（徭）徒，人为三尺券一，书其厚焉。节（即）发繇（徭），乡啬夫必身与典以券行之。田时先行富有贤人，以闲时行贫者，皆月券书其行月及所为日数，而署其都发及县请（情）。其当行而病及不存，署于券，后有繇（徭）而聂（蹑）行之。节（即）券繇（徭），令典各操其里繇（徭）徒券来与券以畀繇（徭）徒，勿征赘，勿令费日。其移徙者，辄移其行繇（徭）数徙所，尽岁而更为券，各取其当聂（蹑）及有赢者日数，皆署新券以聂（蹑）。

归纳起来，乡吏征发徭役时的具体职责有：（1）每年根据派役原则制作征发徭役的券书，然后派遣属下即里典，手持券书征发应役民众；（2）每月汇总民众服役的情况，在券书上注明民众实际服役的天数，或者因疾病、死亡、逃跑等脱免徭役的原因；（3）如果民众迁徙他地，负责将其服役记录转到迁入地。《徭律》也涉及对乡吏在征发徭役过程中不法行为的处罚：没有如实记录民众的服役情况以及把不应算为徭役的记到券书上，乡啬夫及经办吏员作为主体责任人罚赀一甲，县廷官吏监督不力要连带罚赀一盾；擅自征发“人属弟子、人复复子、小敖童、弩”等人服役，主管乡吏及具体经办人罚赀二甲，相关县吏知情不报，与之同罪，如果不知情，负连带责任，罚赀一甲。

由此可以看出，法令只是规定了徭役征发的原则、程序、范围以及违法行为的惩罚，并明确了其中县廷的监督责任；而在具体的征发环节上，大到征发什么人、如何征发，小到民众服役档案的登记和管理，就完全由乡吏负责了。里耶秦简J1（16）6也为我们了解县、乡两级机构在征发徭役时的相应职责提供了一个实例。木牍正文称：秦始皇二十七年（前220）二月十五日，洞庭郡发文，要求辖县根据相关法律以及郡的规定传输甲兵；郡卒史、属等官吏负责核查各县的征发工作，一旦发现基层有违反命令者要移交县审理，由县依法判决并上报郡。根据木牍背面的收发记录：

三月庚戌，迁陵守丞敦狐敢告尉：“告乡、司空、仓主，听书从事。尉别书都乡、司空，[司空]传仓；都乡别启陵、贰春，皆勿留脱。它如律令。”/釦手。庚戌水下□刻，走裙行尉。

三月戊午，迁陵丞欧敢言之：写上。敢言之。/釦手。己未旦，令史犯行。

[三]月戊申夕，士五（伍）巫下里闻令以来。/庆半。如手。[57]

迁陵县三月戊申（三日）接到郡守命令后，三月庚戌（五日）就转给了县尉，由县尉传书都乡，再由都乡传书其他乡，要求他们严格按照郡的命令行事。整个事件中，县廷不过是将郡的命令传达给乡并监督乡执行，征发徭役的具体实施是在乡一级。

《汉书·百官公卿表》说乡啬夫的首要职责是“听讼”。在汉代人观念中，讼、狱有不同含义，审讯定罪的刑事案件称为“狱”，不涉及刑罚的民事纠纷谓之“讼”[58]。东汉王充说，“卿（乡）决疑讼，狱定嫌罪”“狱当嫌辜，卿（乡）决疑事”[59]，民事诉讼由乡吏负责，刑狱案件由县丞掌管。王符讨论过民众赴乡诉讼不成、逐级上告的现象，“中才以上，足议曲直，乡亭部吏，亦有任决断者，而类多枉曲，盖有故焉”[60]，指出主要原因是乡吏贪图贿赂，不秉公执法。徐世虹对王符这句话有不同解释，认为汉代乡亭的职能是传讯当事人听取陈诉，做出爰书报告县廷，“有任决断者”当属越权行为；一般情况下，大多数民事案件应当是在县终审结案。[61]这其实是误解了“任”的意思，此处的“任”当作“能任、堪任”而非“任意”或“任性”解。长沙五一广场东汉简就记载一起由乡吏决讼的案件：

谭所讼辞讼事在乡，当为治决。请以谭、泛属南乡有秩明等治决，处言。□□勤职事留迟无状，惶恐叩头死罪死罪敢言之。（CWJ1③:325-2-1）[62]

我们不了解案情原委，但文书说得很清楚：当事人谭所述案件应交由乡处理，故县廷下令“南乡有秩明等治决”“处言”。“决”,“断也”[63]，亦即此案归南乡啬夫审理判决，最终结果向县廷汇报即可。[64]

《二年律令·户律》规定民众迁徙外地，必须到乡吏处办理迁籍手续；湖北荆州高台18号汉墓出土的 M18∶35—乙木牍，就是模仿人间制度，以乡吏口吻为死者迁徙阴间开具的介绍信。[65]民众因事外出，也要向官府申请传书才能出入关津。我们透过肩水金关出土的传文书，可以了解汉代民众请传的整个过程：民众首先向乡报告外出的目的、地点以及随行人员，乡吏核查外出者无犯罪在查事项、赋役已经完纳、符合取传的规定后，再汇报给上级，由县廷发放传书。刘欣宁根据传书经常提到“谨案户籍藏乡者”“谨以乡书案”等语，指出乡吏审核取传资格的方式为书面审核，依据的也是乡所藏的户籍及其他各种账簿。[66]

整个取传过程中，乡吏负责听取民众的汇报、审核民众取传的资格，最后提交给传的建议，县廷所做的不过是认可乡的意见，下发传书而已。《岳麓秦简（肆）》公布的《金布律》规定：民众赴外地买卖牲口、奴婢申请传书，官府刁难不给，乡吏要罚赀二甲，县廷主管官吏罚赀一甲。法律处罚的轻重程度也说明，乡吏在是否发放传书的问题上起着决定性的作用，县吏不过是审核程序罢了。附带指出，《龙岗秦简》有“取传书乡部稗官”[67]一语，联系岳麓秦简《金布律》“县皆为传”的规定看，民众并非亲自赴县而是到乡里取回县廷发放的传书。在民众外出取传这件事上，完全是乡一手操作，民众并不与县廷打交道。

黎明钊、唐俊峰从计、课文书的制作与定本过程入手，讨论了秦代县廷所设稗官与列曹的不同职能，提出稗官负责制作计课文书，列曹则负责对稗官上呈县廷的计、课执行校计、定课和整合。[68]这也大致符合乡与县两级行政机构职责的分野。秦汉时期，诸如户籍与土地管理、赋役征发及差派、社会治安和民事诉讼等实际政务均是由乡吏主管，县廷不过是日常指导、行政监督、考课成效而已。是故《续汉书·百官志五》记载当时的县道与郡国一样，除负责教化百姓，审理狱讼外，几乎不承担具体的民政事务。[69]因此，秦汉时期的史籍称乡吏为“亲民之吏” “主民之吏”[70]，当时也有一批乡啬夫因能做到“平徭赋” “省徭赋”而深受民众爱戴。这与魏晋以后，县令掌握县内一切庶务，乡吏只是奉令执行的情况迥然不同。

乡吏处在国家与社会的交接点上。秦汉时期的乡吏是郡县所署，并非中央任命，他们代表国家行使权力的同时，不可避免受到民间势力的影响。同时，由于乡吏处在整个帝国统治链条的末端，政治上没有多大升迁空间，经济上又俸禄微薄，他们工作上经常有私派加征、盘剥百姓的行为。随着东汉以降社会结构的变化，统治者对照例由民间有势力者充任的乡吏愈益不信任，认为他们无法承担国家赋予的治民重任，只知道谋取个人私利。整个乡吏阶层进一步被污名化，根据王充《论衡》的说法，当时社会上甚至流行着乡吏是农田害虫化身的奇谈怪论。元初四年（117）京师及周边雨水成灾，汉安帝认为是“人怨之所致”，下令“乡吏因公生奸，为百姓所患苦者，有司显明其罚”[71]。安帝寄希望以严刑峻法杜绝乡吏危害百姓的做法，显然行不通；左雄上书建议说：

乡官部吏，职斯禄薄，车马衣服，一出于民，廉者取足，贪者充家，特选横调。纷纷不绝，送迎烦费，损政伤民。和气未洽，灾眚不消，咎皆在此……乡部亲民之吏，皆用儒生清白任从政者，宽其负筭，增其秩禄，吏职满岁，宰府州郡乃得辟举。[72]

左雄没有将乡吏的贪污简单归结为整个群体的素质问题，他建议朝廷通过增加俸禄、为其提供政治出路的方式，解决乡吏因地位低下而造成的贪腐问题。我们知道，汉代乡啬夫的秩级不过百石，百石往上，就进入中央任命的正式官吏系统了。左雄提议朝廷选用儒生为乡吏，并为乡吏“增其禄秩”，根本目的就是想改变乡吏的政治身份。针对左雄的建议，史籍说“宦竖擅权终不能用”。如何解决乡政弊端、稳定王朝的统治，终东汉之世，始终是统治者棘手而又亟待解决的难题。

三 简纸替代与县、乡行政机构的变化

纸张替代简牍是文字书写史上一场划时代的革命。与简牍相比，纸张有三大优点：一是体积轻便、易于携带，二是幅面宽阔、容字量大，三是表面平滑、书写快捷。根据邢义田的测量结果，一部竹木简本不含三家注的《史记》重约43.7—48.1公斤，是现代纸本的54—60倍；体积达284310立方厘米，是现代纸本的225倍。[73]而若以魏晋时期的纸张规格、容字数做比较，可测算出当时书写400—500字即一张纸的容字量，纸张的体积只是秦汉简册的3/100，重量不过是简册的9/100。[74]纸张去除了简牍表面粗糙的纹理，运笔的流畅性、受墨性大为改进；容字量增大，又节省了每写一行就要换简的时间，从而极大提升了书写的速度。

从105年东汉蔡伦改进造纸术到404年东晋桓玄下诏彻底废除公文用简，是一个相当缓慢的过程。东汉后期造纸技术还比较落后，当时的纸张主要用于抄写典籍和私人书信；汉末三国，随着技术不断改进以及统治者大力推动，纸张开始进入公文书领域。曹操建安十年（205）发布《掾属进得失令》，鼓励僚属上书使用纸张；《三国志》卷14《魏书·刘放传》记载了魏明帝时，中书监刘放用黄纸起草诏书的事。出土文献中也有孙吴官府用纸的情况。孙吴前期的江西南昌高荣墓中出土了两方遣册，上面记载有“书刀一枚……官纸百枚”,[75]长沙走马楼吴简中，也见“草白差调诸乡出纸（?）四百枚囗”（柒·4670）等记载。[76]西晋时期，史籍谈到公文用纸的领域就更多了。

编造基础账簿因其工作时间紧、任务重且一式几份，更有使用纸质材料的动力和紧迫性。随着征税原则和赋税体制发生变化，魏晋时期的账簿体系也有很大不同。由于缺少《二年律令·户律》那样的记载，我们只能借助史籍知道，这一时期地方官府编制的基础账簿中，除了台账性质的户籍外，还有赀簿。我专文讨论过魏晋时期户籍书写材料的变革，这里简要作一介绍。[77]《太平御览》卷606引《晋令》“郡国诸户口黄籍，籍皆用一尺二寸札，已在官役者载名”，学者通常根据“札”字，推测西晋时期的户籍还在用简册。但纸张取代简牍后，仍经常沿用“札”的旧称；纸张前缀以尺寸，也是晋人常见的说法，我们很难据此判定户籍的材质。事实上，与前代相比，西晋户籍的著录内容发生了很大变化。从走马楼吴简可以看出，承汉而来的孙吴户籍简只登载家口内容；但西晋时期的“黄籍”除著录家口外，也记载田宅等资产。秦汉及孙吴时期的家口分类统计比较简单，最多分“大男”“大女”“小男”“小女”四种名目；但西晋太康元年（280）颁布了包含“老”“小”“丁”“次丁”在内的一整套课役身份，家庭分类统计要复杂得多。我们目前所见最早的纸本户籍是前秦建元二十年（384）籍，该籍分为三栏，第一栏著录家庭成员，另两栏分别登载家庭资产和家口分类统计，这显然是沿承了西晋的户籍格式与内容。根据《晋书·华廙传》《王尼传》等记载，西晋的户籍已经不再由乡而是归县编造；前引《晋令》谓“郡国诸户口黄籍”，表明此时的户籍也不再像简牍时代那样最高放于县级机构。种种迹象表明，西晋时期的户籍已经是由县廷编造的纸质户籍。

刘宋史籍正式提到“赀簿”，但其作为官府评定户等、征收户调的依据至少东汉末年就出现了。与户籍不同，赀簿是魏晋时期的新兴事物，不存在历史的惯性依赖，可能一经产生就采用了纸质材料。我们知道，曹操颁布户调令是在建安九年（204）平冀州之后，但开始征收户调的时间更早。根据《三国志·曹洪传》，当时官府为征发户调而进行的评定民户赀产是由县令亲自负责的。下引《晋书·刘超传》记载村民申报的赀产情况被直接送交县，亦可视为县廷编造赀簿的明证。汉代计赀范围有土地、房屋、奴婢、牲口、车辆等，南朝计赀甚至还包括桑树；我们现在见到的北凉赀簿中，只著录了各类田园及相应的计赀标准，但记载的内容并不比户籍少。秦汉时期简册账簿在乡编制，曹魏县廷制作的赀簿也应该是纸质的。[78]

纸质时代的到来，为统治者解决乡政弊端、加强中央集权提供了技术条件。简牍时代，以户籍为代表的基础账簿只能在乡编制，乡吏掌握账簿正本的同时，也就操控了处理日常行政事务的权力。各种基础账簿的副本最高仅上呈县廷，中央掌握的有关国计民生的各种数据主要依靠上计得来。地方为了应对考课，“择便巧史书习于计簿能欺上府者，以为右职”[79]，中央政府明知上计数据造假严重，但苦于无基础账簿可供稽核，皇帝也只能无奈发出“上计簿，具文而已，务为欺谩”[80]的感叹。随着纸张代替简册成为书写载体，基础账簿摆脱了只能在乡级行政机构编制的限制，转而由国家控制力更强的县廷负责制作，保存账簿的机构也不再限于乡、县机构，而是一式多份，由县上报郡、州，直至中央政府。[81]中央据此就可以更深入地掌握实际情况，发现地方弄虚作假，也可以利用同一时期的相关簿籍或前后不同时期的同类簿籍进行查核。南朝宋齐之际，中央政府发起大规模“检籍”“却籍”行动，充分说明了这一点。

与账簿编造机构从乡转移到县相伴而来的，是魏晋之际县衙组织的大幅度扩张和乡级机构职能的弱化。《晋书·职官志》记西晋县制：

县大者置令，小者置长。有主簿、录事史、主记室史、门下书佐、干、游徼、议生、循行功曹史、小史、廷掾、功曹史、小史书佐干、户曹掾史干、法曹门干、金仓贼曹掾史、兵曹史、吏曹史、狱小史、狱门亭长、都亭长、贼捕掾等员。户不满三百以下，职吏十八人，散吏四人；三百以上，职吏二十八人，散吏六人；五百以上，职吏四十人，散吏八人；千以上，职吏五十三人，散吏十二人；千五百以上，职吏六十八人，散吏一十八人；三千以上，职吏八十八人，散吏二十六人。[82]

同样基于这段史料，宫崎市定与唐长孺得出了截然相反的结论。宫崎氏指出，西晋县廷掾属名目繁多且成套出现，较诸汉代，县级机构规模明显扩大。[83]但唐先生就《晋书》这段记载与东汉情况对比后，指出：“西晋郡县置吏远少于东汉……晋代各级地方置吏数额少于汉代是无疑的。”[84]按理说，西晋县衙机构大规模扩张，吏员总额应该增加，为什么《晋书》记载的人数看起来不升反降呢?这实际上是由于汉代与西晋郡县吏员统计口径不同，给我们造成了错觉。唐先生讨论汉代县吏的规模主要依据《汉官》对东汉洛阳县的记载：

洛阳令秩千石，丞三人四百石，孝廉左尉四百石，孝廉右尉四百石。员吏七百九十六人，十三人四百石。乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人，斗食、令史、啬夫、假五十人，官掾史、干、小史二百五十人，书佐九十人，修行二百六十人。[85]

东汉洛阳是国都所在，事务繁剧，但与西汉末年东海郡辖县吏员数最多100余人相比，即使考虑到后代吏员数额增加的因素，洛阳796人的规模还是大得惊人。对照尹湾汉简就会看出，西汉时期吏员的统计范围仅限于斗食、佐史以上，并不包括干、小史、书佐、修行之类杂役。[86]如果减去上述人等，东汉洛阳县的员吏不过300多人，这一数字就比较容易接受了。两汉统计县吏的口径也有一致的地方，最明显就是将县之下的在乡吏员都算进去了。上引洛阳县吏员中列举出了“乡有秩”“乡佐”“啬夫”，但不清楚具体人数。我们知道东海郡下辖38个县级机构吏员的详细情况：海西县吏员总数107人，其中乡有秩4人、乡啬夫10人、乡佐9人，再加上不属于乡吏但也是县吏出部在乡的游徼4人、亭长54人，在乡吏员合计共81人，几占全县吏员总数的75%，县署吏员只有26人；下邳吏员107人中，在乡吏员72人，占全县吏员数的67%，县署吏员不过35人。[87]依此比例推算，东汉洛阳县署吏员也只有100人左右。东海郡下辖“县邑侯国卅八”“户廿六万六千二百九十”，每县平均7000余户；各县县署吏员平均20多人，最多者下邳为35人，最少者平曲18人。《晋书·职官志》记载大县“三千（户）以上，职吏八十八人，散吏二十六人”，吏员合计114人；[88]而这只是县署吏员的数额，并不包括乡吏。两相比较，西晋县衙置吏额已是西汉末年的5倍。

魏晋以降，乡级机构甚至存在被架空的迹象。《晋书·职官志》《宋书·百官志》记载了当时的乡里组织及其系统，但学者普遍持怀疑态度。[89]《晋书·职官志》记载的乡里制度，可能更多反映的是西晋平吴前情况，“乡置啬夫一人”的说法也显然是沿承魏制而来。[90]江南情况不太一样。湖南长沙走马楼出土的数万件孙吴临湘县官府档案中，除了一枚文字待考简提到“乡啬夫”外，[91]几乎看不到乡吏存在。临湘县各乡日常事务诸如查核户口、编制户籍、催交赋税、度量田亩等等，都是由临湘县分部派遣劝农掾或典田掾负责。这也不限于孙吴一时、临湘一地的情况。从束皙《劝农赋》可以看到，西晋时的劝农掾除了春季劝民耕作外，还负责核查田亩、计算田租、征纳赋税，和孙吴一样担负了乡里主要工作；而从“专一里之权，擅百家之势”“录社长、召闾师”[92]等话语看，这一时期劝农掾俨然是里的直接上司。在东晋南朝的史籍中，也几乎见不到乡吏具体活动的记录。

北魏孝文帝接受给事中李冲的建议，仿效《周礼》乡约原则，建立了不同于汉魏乡里组织的三长制。三长由民间有势力者担任，待遇不过是免除家内一到三人的兵役。整个北朝期间，虽然邻、里、党的编制有过多次调整，三长身为民众的性质没有变化。三长既非国家正式官吏，又没有下属，主要承担案比民户、[93]恤养孤老、督劝农耕等具体事务，没有治民施政的权力。

四 魏晋隋唐：县司亲理庶务

黄宽重提到中国古代基层行政组织职能的变化，“就行政建置而言，先秦出现了乡里；到隋唐时，乡官制已逐渐遭到破坏。及至宋代，乡里虚级化正式确立，与国计民生关系密切的刑名钱谷，都在县衙办理，县衙成为统揽基层事务的枢纽。”[94]黄先生观察到古代管理基层事务的机构有一个从乡到县的发展过程，但他将这一变化置于唐宋之际，值得讨论。西晋时期傅玄就指出“亲民授业，平理百事，猛以威吏，宽以容民者，令长之职也”，称县令长为“最亲民之吏，百姓之命”[95]；时代稍后的葛洪也说“烦剧所钟，其唯百里。众役于是乎出，诛（调）求之所丛赴” “令长不堪，则国事不举，万机有阙”[96],“百里”是县令长的代称。说明至少从西晋开始，县廷就负责包括征调赋役在内的大小事务了。而从史籍记载的具体事例看，魏晋之际已经出现了县衙直接治理民众、处理基层事务的趋势。

汉代已有计赀定赋的传统，《续汉书·百官志五》说乡啬夫“知民贫富，为赋多少，平其差品”，意为乡吏一定程度上拥有根据民户的贫富程度，在一乡的范围内调节民众税负的权力。曹魏实行户调制开始，计赀定课的权力就收归了县令。《三国志·曹洪传》注引《魏略》:“初，太祖为司空时，以己率下，每岁发调，使本县平赀。于时谯令平洪赀财与公家等，太祖曰：‘我家赀那得如子廉耶！'”[97]曹操任司空在建安元年至建安十三年。曹魏颁布户调令在建安九年平冀州之后，但这种征税办法此前就在兖、豫等地实行了。曹操是沛国谯县人，当地为征发户调进行的评定民户赀产的工作是由谯县县令亲自负责的。从“每岁发调，使本县平赀”一语看，当时县令评赀似乎已成定制。《初学记》卷27引《晋故事》称西晋沿承曹魏户调制，“书为公赋，九品相通，皆输入于官”[98]。所谓“九品相通”，是说朝廷下发按户征收的定额只是一个平均标准，地方官府实际征发时，根据民户的贫富程度，采用富户多纳、贫户少纳甚至不纳的办法，计算下来，每户交纳的平均数达到这个定额就可以了。这里说的地方官府就是县廷，九品相通的原则是由县令具体掌握的。《晋书·刘超传》记载了东晋元帝时，传主评定民户赀产的做法：

寻出补句容令，推诚于物，为百姓所怀。常年赋税，主者常自四出结评百姓家赀。至超，但作大函，村别付之，使各自书家产，投函中讫，送还县。百姓依实投上，课输所入，有踰常年。[99]

这里提到按赀征收的赋税就是户调。当时通行做法是县令每年亲赴乡村逐一评定民户赀产，在此基础上再确定各户的交纳额，刘超听凭民户自书家产送县的做法是个特例。北魏继承了魏晋九品混通的征调原则，太延元年（435）十二月，拓跋焘诏书中提到县令计赀定课的具体做法：“若有发调，县宰集乡邑三老计赀定课，裒多益寡，九品混通，不得纵富督贫，避强侵弱。太守覆检能否，核其殿最，列言属州。”[100]为准确了解民间情况，县令所到之处要召集乡邑三老一起划分户等，确定税额。拓跋焘指出北魏计赀时有“纵富督贫，避强侵弱”的行为，萧子良也抨击南齐计赀，“守宰相继，务在裒克，围桑品屋，以准赀课，致令斩树发瓦，以充重赋”[101]，郡不过是上级管理机构，具体计赀的仍是县级官吏。

与汉代乡吏征收租赋不同，从长沙走马楼出土的吏民田家莂以及交纳租税的竹简看，孙吴民众要自行将田租、口算赋交到官府指定的仓库。曹魏政权也有民众直接向仓库交纳租赋的迹象。《三国志·司马芝传》传主上奏曹明帝，指出“运输租赋”已经成了农民的沉重负担。黄初年间颜斐为京兆太守，“课民当输租时，车牛各因便致薪两束，为（郡学）冬寒冰炙笔砚”[102]，可见当时有的民众要直接向长安交纳租赋。北魏迁都洛阳前，每年要从各地调拨大量租调入代，太仓尚书李䜣“用范檦、陈端等计，令千里之外，户别转运，诣仓输之”，造成“远近大为困弊”[103]。献文帝为此改革了民户运送租粮的方式：“遂因民贫富，为租输三等九品之制。千里内纳粟，千里外纳米；上三品户入京师，中三品入他州要仓，下三品入本州。”[104]按照财富多寡，民户被划分为上中下三等，等级不同输租地点也不同，富户运到距离最远的京城，中等户送至邻近州，贫穷户输纳当地。北齐“垦租皆依贫富为三枭”“上枭输远处，中枭输次远，下枭输当州仓，三年一校焉”[105]，也延续的是北魏政策。按照制度的本来设计，民户将租赋直接交纳到官府指定的地点；但在实际执行中，不排除也会采取一些变通措施，比如民户可以交纳不同数额的运费，再由官府统一组织配送，这就和唐代的情况一样了。

唐代的乡仍是一级地方行政组织，只不过贞观十五年（641）废除乡长后，其财务行政转由“承符”即当值里正负责。李锦绣提出唐代租税征收需要经过三道程序，第一道就是里正征收民众租税，[106]但据《通典》引开元二十五年（737）令：“每里置正一人……，掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。”[107]《唐六典》卷3“户部郎中员外郎”条、《唐律疏议》卷11《职制》“监临之官家人有犯”条及卷30《断狱》 “监临自以杖捶人”条，都有类似说法。律令再三声明，里正征税过程中主要负责催督、稽核、追欠等工作，而非直接经手租税。[108]唐代继承北朝租调制度的同时，也延续了民户直接向官府交纳租赋的做法。当时民户输纳租庸调的方式可以分为交纳本州、上解京师和配送他州三种，[109]唐令谓“其赋役轻重、送纳远近，皆依此（九等簿）以为等差”[110]，官府也是根据贫富程度分配输纳地点的远近。《通典》卷6《食货·赋税下》说输庸调时“其运脚出庸调之家，任和雇送达”,《赋役令》也有“诸租须运送，脚出有租之家。如欲自送及雇运水陆，并任情愿”一语。[111]民户可以自行或者以个体身份雇人解运，但最常见的做法是民户按户等交纳数额不一的脚钱，再由官府组织人力统一运到指派的地点。

《新唐书·食货志》谓“凡税敛之数，书于县门、村坊，与众知之”，县廷每年将各户应纳赋税的情况张榜公布，民户再根据缴税数额直接将赋税交给州、县官仓，[112]这就减少了赋税征收的中间环节，一定程度上杜绝了胥吏私派加征的现象。不论上解京师还是外配他州，都是民户将租赋交纳州、县仓后，再由州级官府按国用支度计划，组织州县官吏充任纲典，统一配送京或外州。

魏晋南北朝时期有关力役的记载零散而隐晦。《三国志·司马芝传》记载传主任菅县长时，不顾掾属劝阻，坚持征发当地大族刘节的宾客服兵役；《晋书·刘卞传》称士家出身的刘卞在兄长死后，“兵例须代，功曹请以卞代兄役”，县令不听，说明这一时期的兵役不再像汉代那样“乡移为正”，而是掌握在县令手中。徭役的情况也是如此，《晋书·窦允传》就称传主西晋初年任浩亹长，因能做到“平均调役”而深受百姓爱戴。《晋书·王裒传》记载王裒拒绝替门生向县令求情，但通过亲自送门生赴县服役的举动，迫使县令放免了该生的徭役。

唐代的情况比较清楚。上引《通典》《唐六典》《唐律疏议》只提到了里正“催驱赋役”，李锦绣据《天圣令·赋役令》复原的“唐令”说得非常详细：

诸县令须亲知所部富贫、丁中多少、人身强弱。每因收手实之际，即作九等定簿，连署印记。若遭灾蝗旱涝之处，任随贫富为等级。差科、赋役，皆据此簿。（凡差科，先富强，后贫弱；先多丁，后少丁。凡丁分番上役者，家有兼丁者，要月；家贫单身者，闲月。）其赋役轻重、送纳远近，皆依此以为等差，豫为次第，务令均济。簿定以后，依次差科。若有增减，随即注记。里正唯得依符催督，不得干豫差科。若县令不在，佐官亦准此法。[113]

“九等定簿”亦即户等簿，唐代的户等簿以及据此而来的差科簿皆由县令亲自制定。唐代“差科”一词含义广泛，但前期主要是指徭役。县令要按照贫富强弱、丁中多少的原则，同时考虑农时，在差科簿上依次注明民户祗应徭役的先后顺序，遇有临时征发，依次派遣。里正所做的不过是按照官府下发的名单，催促应役者及时赴役而已，法令严禁其有操纵徭役征发的行为。从《太平广记》记载的“山东佐史”故事看，唐前期的县令不仅亲自注定差科簿，还负责确定征发差科的名单和先后顺序。[114]当然，无论制度规定如何严格，也难以避免地方官员假权胥吏或者胥吏在实际操作中贪墨舞弊的行为。隋末唐初的诗人王梵志写道：“佐史非台补，任官州县上……有事检案追，出帖付里正……钱多早发遣，物少被颉颃。解写除却名，揩赤将头放。”[115]本来胥吏只是协助县令拟定差科名单，但他们往往收受贿赂，采取涂改征发名单的方式，帮助富人逃避徭役。也正因为如此，法令才特别规定里正“不得干预差科”。

前引《晋书·职官志》列举的县吏中有游徼，宫崎市定就此认为，西晋的乡啬夫在失去警察权的同时也丧失了裁判权。[116]汉代的游徼并非乡啬夫的属吏，但我们确实看不到西晋乡啬夫负责调停民事纠纷的迹象。西晋建兴元年（313），临泽县孙香、孙发兄弟为争夺祖母死后留下的家产告到县廷，县令在审理这一民事案件时，除了征询过宗长的意见外，整个案件中全然不见乡吏的影子。[117]东晋葛洪指出，当时县令所选非人“或有不省辞讼，而刑狱乱者矣”[118]，此处“讼” “狱”并举，是县令不仅负责刑事案件，也调停民事纠纷。隋开皇年间，朝臣就是否恢复乡正审理民事案件有过激烈争论：

苏威奏置五百家乡正，令理人间词讼。李德林以为：“本废乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平，今令乡正专理五百家，恐为害更甚。”……然高颎同威之议，遂置之。十年，虞庆则等于关东诸道巡省使还，并奏云：“五百家乡正专理词讼，不便于人，党与爱憎，公行货贿。”乃废之。[119]

“乡官”与“乡正”本来是两类不同的群体，“乡官”指魏晋以来州郡自行辟署的僚佐，他们是地方豪族势力的代表，李德林将“乡正”与“乡官”相提并论，意在说明乡正出身民间，与地方势力也有密切联系。李德林、虞庆则拿乡吏身份说事，认为这些人往往为民间势力所左右，不能严格贯彻法令，负责民事诉讼会影响到国家的统治。《资治通鉴》将苏威与李德林的论争置于开皇九年（589），汪篯赞成这一说法。[120]如此，开皇九年复置乡正，十年再次被废，乡正审理词讼的现象不过昙花一现。从此，乡吏审判民事案件的做法就成为了历史，《唐六典》“京畿及天下诸县令之职”条以及《旧唐书·职官志》，皆记载唐代的县令“审察冤屈，躬亲狱讼”，无论刑事还是民事案件，皆由县令负责审问。

魏晋隋唐，民众通行关津的凭证称为“过所”。程喜霖推测魏晋时期的过所已改由郡签发，并根据《唐六典》卷6“刑部司门郎中、员外郎”条的记载，总结了唐代申请过所的程序：“无论是尚书司门勘给过所，还是州府、都护府、节度使衙判给过所，一般都要经请过所者向本县呈牒申请、请得保人、向里正交待出行目的以及离乡后赋役由谁代承、县司质询并向州府呈牒、州府户曹司户参军依过所式勘查判给等五个步骤。”[121]阿斯塔那509号墓所出《唐西州天山县申西州户曹状为张无玚请往北庭请兄禄事》中，申请人张无玚首先向县司呈牒，说明其出行事由及随行的人畜情况，天山县接到牒文后，询问了张无玚所在地的里正、保人，得到上述人的证实和担保后，天山县向西州行文，请州户曹发放过所。如果州户曹勘查县司的牒文时发现问题，也会下符询问，要求县司再次调查。同出509号墓的《高昌县状为申麴嘉琰请过所事》，西州下符要求进一步勘问申请过所者麴嘉琰“去后何人代承户徭?并勘作人是何等色?”高昌县就此再次展开调查，在逐一询问了保人麴忠诚等、里正赵德宗、麴嘉琰本人以及作人王贞子、骆敬仙后，向州府做了回复。[122]由此可以看出，诸如调查、审核申请人所述理由是否属实，随行人畜是否合法，身后赋役由谁应承以及判断申请人是否符合领取过所资格等事宜，在唐代则是县司的责任，汉代都是乡啬夫一体负责。

魏晋以降，随着县司渐次掌握赋役征发、诉讼审判、民政管理等权力，乡吏失去了负责和管理基层事务的职能，平日不过是跑腿办事、完成县廷指派的各项任务而已。这一时期的史籍不再将乡吏与“亲民”联系起来，代之而来称县令为“亲民之主” “亲民之要”“亲民要职”[123]的说法不绝于耳。与汉代皇帝强调“太守吏民之本”[124]，重视直接秉命的郡国长吏相比，六朝隋唐的统治者更为关注直接治民的县令，前引葛洪所谓“牧守虽贤，而令长不堪，则国事不举，万机有阙”，表述得就很清楚。

按照唐朝法令，县令执掌一县之政，负责土地、户口、赋役、治安、狱讼、教化、民政等，诸如编制户籍、注定差科、收授田地、审理狱讼等重要事务甚至需要县令亲自承担。实际上，县令作为行政机构的长官更多是发号施令，“县宰下于乡吏，乡吏传于村胥，然后至于人焉”[125]，具体事宜则交付县衙和乡里的胥吏办理。唐代的县令通常是科举入仕，行政能力参差不一；加上他们异地为官，任期较短，难免对地方事务不熟，故县令处理行政事务时假权胥吏，或胥吏侵夺长官权力的现象时有发生。唐肃宗就下诏提到，县令“或有案牍之间，曾未闲于令式，征赋之际，或委任于胥徒，由是吏转生奸，遂为蠹政，人不堪命，流而失业”[126]。基层胥吏因为地位低、役使重，执行县廷交派的任务时，经常有不依法办事、蠹害乡里的行为。唐后期社会形势尤其是税法役制改变后，复杂的计赀环节为乡吏上下其手提供了更大空间。马端临引用过沙随程氏的一句话：“陆贽称租调法曰‘不校阅而众寡可知’，是故一丁之授田，决不可令输两丁之赋。非若两税，乡司能开阖走弄于其间也”[127]。由于监督措施不完善和信息的不对称，乡里胥吏凭借处于县廷与民众交接的枢纽地位，实际上就操控了乡村的日常事务。

唐宋之际，地方胥吏的身份也发生了变化。唐初对拣选里正有严格要求，当时民众还热衷担任这一职务；随着役使不断加重，尤其里正催交不上租赋时要负赔偿之责，担任里正就被视为畏途。大中九年（855），唐宣宗下诏以“州县差役不均，自今每县据人贫富及役轻重作差科簿，送刺史检署讫，锁于令厅，每有役事委令，据簿定差”，胡三省谓“今之差役簿始此”[128]；宋人马端临说“观大中九年之诏，然后知乡职之不易为，故有轮差之举”[129]，认为从此里正由原来的县廷选任转为向豪民富户轮流差派。到了宋代，诸如户长、乡书手、甲长等主要乡吏均由乡村富豪轮流担任，中国古代的乡官制最终完成了向职役制度的蜕变。

余论

包括户籍、田籍在内的基础账簿是古代帝国征发赋役、管控民众的基本工具，也是地方基层机构行政运作的基石。秦汉时期，由于简册书写不便，更因形体繁重，运输保管不易，以致户籍等各类基础账簿只能在乡制作，这些文书所负载的管控民众、征发赋役的基层行政功能，也主要是在国家权力末端的乡一级机构展开。但乡吏介于官、民之间的政治身份以及鱼肉百姓的贪腐行为，向来为统治者诟病，随着东汉以降地方社会结构的变化，统治者对于照例由民间有势力者充任的乡吏阶层愈益不信任。魏晋时期的简纸更替，为账簿的编造权从乡上移到县创造了条件，在帝国试图解决乡政弊端以及强化中央集权体制的内在驱动下，县逐渐取代乡成为统揽基层事务的枢纽。当然，导致这一时期地方行政运作方式产生变化的因素有许多，如战乱频繁造成的户口锐减、乡里组织体系的破坏、中央对基层控制力削弱等等。但就制度运行条件而言，简纸替变的影响更为深远更具基础性。否则我们就无法解释，在国家权力重振、管控户口数量达到新高的隋唐帝国，为什么会彻底废除乡吏、继续强化以县廷为中心的治民方式了。

简纸更替并非基层统治重心上移的原因，而是为这一转变提供了技术前提和物质条件。也就是说，简纸更替并不必然会引起基层统治重心的上移，而基层统治重心的上移必定以简纸更替为前提。中国古代基层统治重心上移的背后，实际上反映的是统治集团因应技术进步，为强化中央集权所做的不懈努力。[130]魏晋隋唐时期，县司包揽了地方各项事务，但以县令为首的县廷不可能直接面对分散的个体小农，具体工作仍旧是由乡里胥吏承担。只不过这一时期的乡里社会，在所谓“门阀贵族政权”的六朝，地方大族势力雄厚；天下重归一统、郡县属吏品官化的隋唐，中央集权力图渗透到末端，基层胥吏并不能武断乡里。随着中唐后由人丁而资产的税制变化，唐末五代地方新兴势力的成长，国家权力对基层的渗透力逐步转弱，官府对乡里胥吏的依赖转深，特别是乡官向乡役的转变，士绅阶层和宗族组织登上了乡村政治的舞台。如果我们将整个魏晋南北朝隋唐时期视为中间阶段的话，中国古代基层的行政运作就会呈现出前后两种完全不同的状态。费孝通认为，中国传统政治实行的是双轨制，皇帝的统治基本局限在县一级，县以下的行政管理和乡村治理则有乡绅主导；[131]温铁军讨论中国古代社会的基层管理模式时，也提出了“皇权不下县”的观点。[132]相较于秦汉时期国家权力直接渗透到基层，皇帝力图实现个别人身支配而言，这些说法显然更适合宋代之后的情况。傅衣凌分析乡绅阶层之所以能够支配乡村时，指出：高度集权的中央政权实际上无法完成其名义上承担的各种社会责任，其对基层社会的控制只能由一个双重身份的社会阶层来完成，而基层社会也期待着有这样一个阶层代表它与高高在上的国家政权打交道。[133]赞成“皇权不下县”观点的学者，也将这一局面的出现归结为国家无力在基层社会建立起有效的官僚系统。宋代以后基层官员面对的社会问题、承担的行政事务远较以前复杂，这是不争的事实；但如果追根溯源，我们就会发现，县廷掌握直接治民权在前，乡绅全面控制乡村社会在后。这种基层统治结构的转变，历经魏晋隋唐间数百年的曲折演化，其最终完成不得不说是统治集团致力于强化中央集权却又事与愿违的结果。

（原载《中国社会科学》2019年第9期）