一、全球金融治理主要主体及其特征

尽管全球金融治理的内涵不仅是制定全球金融规则和标准,还包括规则和标准的实施与监督以及全球金融秩序的维护等,但本身拥有立法权或是在极大程度上可能影响规则制定的行为体毫无疑问是全球金融治理最为主要的主体。西方学者认为,全球治理的主体,即制定、实施、监督和维护全球规则秩序的组织机构,主要有三类:各国政府、政府部门及亚国家的政府当局;正式的国际组织;非正式的全球公民社会组织。2 我们赞成按照治理模式的性质,即正式的、非正式的治理模式对治理主体进行分类,这种分类有利于进一步理清不同治理主体所制定规则的性质。前者因其本身即为传统国际立法主体,它们按照正当程序制定的规则往往具有较强的约束力。后者则因其本身未被赋予国际立法权力,故它们所制定的规则大多属于非约束性的指引、倡导或提议;这些规则的执行需要其他治理主体自发性的认可,并且大多数实行的是成员自我监督。具体到全球金融治理,正式的主体包括国家和政府间国际组织;非正式的主体则主要包括非政府组织、跨政府组织网络以及跨国金融企业。

(一)国家

作为传统的国际法主体,国家当然是全球金融治理的重要行为体之一。有学者认为,在全球化浪潮中,国家 (政府)无法控制自己疆界内发生的一切事件,国家权威不断分散到其他制度、社团组织以及本土和地区性机构的手中。经济全球化正在构建新型的社会组织,而这些组织正在替代或者最终替代作为世界社会的首要经济和政治单位的传统民族国家。3 诚然,治理主体的多元化使得原本属于国家的权力部分让渡给其他治理主体,但这并不能表明国家参与全球金融治理的角色行将被取代。无论是从国际还是从国内层面来看,国家 (政府)仍然发挥着关键作用。

在国际层面上,国家通过积极磋商、谈判、订立和修改条约,不断推动金融领域硬法性规则的发展。例如, 1945年12月27日生效的《国际货币基金组织协定》(以下简称《IMF协定》)虽经历多次修订,至今仍然有效。同时,在全球化背景下,多个国家共同设立正式的国际组织,如世界贸易组织(World Trade Organization, WTO)、世界银行(World Bank, WB)、国际货币基金组织(Interna-tional Monetary Fund, IMF)等,以求在特定金融领域形成合力、汇集智慧、凝聚共识。尽管国家在设立国际组织时向其让渡了部分权力,但此行为依然建立在国家同意这一传统国际法原则的基础之上,更何况国家可以在它认为必要的时候随时声明退出相关国际组织。

在非正式合作领域,大多数非政府组织或多或少受到政府的影响,或是其内部成员包括政府官员,或是受到来自政府的财政支持。同时,跨政府组织网络同样会在形式上采取非正式的方式,即这些组织是经过国家间的默认而非基于正式的条约建立,其内部架构也不太正式,但其成员大多由一国政府部门或高级别官员组成,官方色彩依然浓厚。

在国内层面上,国家仍然是国内金融治理的最高权威。无论是硬法性的条约还是跨政府组织网络制定的软法性的金融标准和规则,其最终实施都离不开主权国家本身,尤其是软法性的金融监管标准和规则,更需要国家将其转化为国内立法和制度方可确保其得到实际执行。

需要特别指出的是,国家进行正式或非正式的国际谈判的提案往往是基于长期国内金融立法与监管的实践经验。从这个角度来说,国家在参与全球金融治理的两个维度——国际与国内层面实际上有机地结合在一起,形成相互联动、相互促进的关系。也就是说,国家在全球金融治理体制中起着承上启下的作用,与参与全球金融治理的其他主体相互连接,组成密不可分的治理主体网络结构,共同参与全球金融治理。

(二)政府间国际组织

除了国家之外,正式的政府间国际组织也是全球金融治理的重要主体。政府间国际组织不仅包括诸如WTO、IMF、WB、BIS等全球性政府间国际组织,也包括东南亚国家联盟 (Association of Southeast Asian Nations, ASEAN,以下简称“东盟”)、欧洲联盟(European Union, EU,以下简称“欧盟”)、亚洲开发银行 (Asian Development Bank, ADB)、亚洲基础设施投资银行 (AsianInfra-structure Investment Bank, AIIB,以下简称“亚投行”)、金砖国家新开发银行 (New Development Bank, NDB,以下简称“金砖银行”)等区域性国际组织,这些政府间国际组织均依据国家间正式条约而成立,因此具有独立的国际法人格,拥有直接承受国际法权利和义务的能力。

(三)非政府组织

与政府间国际组织相对的是非政府组织,一般来说,非政府组织不具备法人地位。1950年,联合国经济及社会理事会 (以下简称“经社理事会”)曾对“非政府组织”有过初步定义,即任何非由政府间协议创建的国际组织均应被视为非政府组织。4 之后,经社理事会又于1996年对非政府组织作出更为详细的定义:任何非由政府机关或政府间协议设立的组织均应被视为非政府组织,包括接受政府主管机关指派成员的组织,只要该成员不干涉组织意见的自由表达。5 分析前述定义可知,非政府组织最显著的特征就是非政府性,这也将其与政府间国际组织和跨政府组织网络区分开来。一方面,非政府组织设立的基础并非政府机关或政府间协议;另一方面,非政府组织不受政府控制,其政策意见的形成不受政府的直接干预。国际金融领域中的非政府组织包括国际掉期与衍生工具协会 (Inter-national Swaps and Derivatives Association, ISDA)、国际会计准则理事会 (International Accounting Standards Board, IASB)、国际会计师联合会 (International Federation of Accountants, IFAC)、国际审计与鉴证准则理事会 (International Auditing and Assurance Standards Board, IAASB)等,这些组织的成员都具有相关国际业务的实践经验、专业技术优势和丰富的社会资源,使它们能够分别在掉期与衍生工具风险管理、会计与审计准则、国际财务报告等方面制定出高质量的、全球性的标准,在很大程度上弥补了国家专项领域技术资源、经验能力不足的困境。

(四)跨政府组织网络

跨政府组织网络与非政府组织相似,其组织章程不同于正式的国际条约,不具有强制约束力。例如,《金融稳定理事会章程》第23条“法律效力”就明确指出“本章程未创设任何法律权利和义务”。同时,跨政府组织网络是相关国家政府官员交换信息,协调国家政策,携起手来解决共同问题的网络。6 具体到国际金融领域,跨政府组织网络成员多由各国金融监管机构组成,这些金融监管机构在参与制定金融治理规则时往往代表其所在国政府的观点,并获得来自政府明示或暗示的授权。这就将跨政府组织网络与非政府组织区分开来。前者政府色彩更重,而后者要求或者至少形式上达到非政府性。国际金融领域典型的跨政府组织网络主要包括BCBS、IOSCO、IAIS、CPSS、IADI以及FSB等。跨政府组织网络制定的国际金融标准,尽管从法律层面上看不具有约束力,被学者称作“金融软法”,但就事实效果而言,这些国际金融标准因其权威性和前瞻性已为全球范围内众多国家所接受和采纳,成为全球金融秩序中的重要组成部分。

(五)跨国金融企业

相比于前述四类全球金融治理主体,跨国金融企业有其独特性;它既是金融治理的对象,同时也是金融治理的主体。跨国金融企业参与全球金融治理主要体现在以下两个方面: (1)跨国金融企业非中立性和非独立性使其无法成为也不应成为金融规则的制定主体,但这丝毫不影响其在全球金融秩序建立和完善过程中的话语权。跨国金融企业可凭借其雄厚的资金实力、专业的技术手段、丰富的交易经验和翔实的数据信息,间接影响全球金融秩序。(2)跨国金融企业内部设置的风险控制规则和争端解决流程不仅是防范金融危机、维护金融稳定的第一道“防火墙”,还能在一定程度上为国际金融规则制定主体提供可资借鉴的范本。