第二章 户籍开放度测算与影响因素

一、文献综述

（一）对落户门槛的量化评估

目前，学界对于城市落户门槛的量化分析进展比较有限。已有的对户籍制度量化的分析研究除了一些理论模型结合给定参数模拟外，主要集中在对户籍制度改革的某一具体维度的研究上，通过将户籍制度改革的某一个维度变化设置为哑变量并构造双重差分等模型，分析其宏观微观影响（孙文凯等，2011）；或是以小见大，直接使用微观数据中个体户口的状态来反映整体落户情况，从而研究户籍制度改革的可能影响（孙文凯和王乙杰，2016）。

在城市整体落户难度的分析上，吴开亚和张力（2010）采用投影寻踪模型分析方法，通过引入投资、就业、家庭团聚、特殊贡献等因素，构造投影指标函数与目标函数，对45个样本城市进行了聚类分析，并求解出了反映各城市落户条件综合特征的落户门槛指数。刘金伟（2016）从夫妻投靠、购房、投资、纳税和就业等方面为户籍政策设置了若干一级指标和对应的二级指标以及具体的落户标准评估指标，将63个中国城市的户籍开放程度进行了量化测算。

（二）对户籍改革影响因素的分析

一般认为，户籍制度改革是由政府外生推动，因此对户籍制度改革本身的驱动因素研究相对较少。目前已有的研究，绝大多数属于定性讨论，并主要可以分为对阻力与推动力两个方面的分析。

1．阻力因素

目前学界对于户籍制度改革阻力的分析，主要集中在经济发展、公共服务、税收体制、政治制度与历史传统上。

（1）经济发展。

王美艳和蔡昉（2008）对户籍改革历程回顾并指出，我国的户籍制度是为了保证经济发展中重工业优先发展战略的实施而建立的；改革开放后国家实行东部率先发展的战略，而对沿海地区发展来说重要的剪刀差收入来源即是享受农村劳动力带来的低工资价格等经济收益，而将提供医疗、教育等公共服务的责任留给农民工户籍所在地的政府。邓可斌和丁菊红等（2010）提出，大城市之所以坚持户籍管制，一个重要的原因是户籍管制可以提高中心城区人均收入增长速度，使得户籍拥有者成为既得利益者。这部分既得利益者缺乏内在的动力进行户籍改革，使得经济发展程度越高的地区户籍限制也越高。据屈小博和程杰（2013）测算，户籍含金量与人口情况、经济集聚程度呈现出高度关联，户籍价值高的城市往往经济发达、流动人口多，从而导致了户籍改革成本的地区差异远超过经济发展水平的地区差异，制约了地方政府推动改革的动力。刘金伟（2016）的研究指出，经济发展差异、财政支出差异和人口流动现状差异影响不同地区的户籍开放度，而户籍改革意味着消除旧有经济战略带来的剪刀差政策红利、抬高劳动力成本，故大城市户籍制度改革意愿不强。

（2）公共服务。

夏纪军等（2004）研究指出，由于大城市在教育、医疗、就业、住房、社会保障等方面福利政策较多，政府往往担心放开户籍制度会增加政府财政负担、降低原有居民福利水平，因此倾向于设置一定的流动障碍，通过限制人口流入来保护本地居民的利益。与此同时，中央政府为了刺激地方公共品供给的积极性，相应地也采取了限制人口流动的措施。

2011年国务院发展研究中心课题组对外来农民工融入城市的具体成本进行了测算：包括社保投入、公共服务投入、住房保障投入等在内，一个典型的农民工（包括相应的抚养人口）享有当地市民待遇所需的公共支出成本约为8万元，巨额的改革成本抑制了户籍制度改革的速度。张力和吴开亚（2013）以城市基本公共服务成本估算外来居民落户成本，发现了落户成本与落户门槛之间存在正向关系——基本公共服务成本排在前三位的上海、深圳、北京，其落户门槛同样位列前三甲。较大的财政压力往往促使政府采取更为严格的落户政策。

（3）税收体制。

当人口具有较强的流动性时，地区之间将会为了获得优质的税基而展开税收竞争。这种纳什税收竞争的结果是使各地区下调税率，使得税收总收入下降。因此，中央政府有意愿控制人口流动成本以实现政府总税收收入的最大化，避免地方为吸引税基争相降低流动成本而导致的囚徒困境。蔡昉（2010）的讨论指出，缺乏中央基本社会保障统筹是户籍制度改革的一大阻力。张力和吴开亚（2013）指出，当前税收收入主要掌握在中央政府手中，而地方政府负担主要民生投入。如果在现行事权和财权安排的格局下实施自由落户，地方政府将无力也无权统筹人口流入地和流出地之间的财政平衡，所以地方政府有很强的意愿选择不进行改革。侯力（2014）也指出财政转移的欠缺使得户籍制度改革难以有效推进。

（4）政治制度。

吴开亚和张力（2010）通过构造城市落户门槛指数以量化比较各地城市落户条件，认为户籍制度改革的深化需要涉及权利之外的更广泛的政治、经济、社会的现实运作格局和多个领域改革的互动。在地方利益已普遍合法化、地方自由裁量权越来越大之时，只有对政府职能界定做出变革和突破，完善外部制约与激励机制，才能改善财政收入和分配关系、更有效地改革户籍制度。屈小博和程杰（2013）指出，地方在推动户籍制度改革的过程中还受到现行政治制度的约束，地方竞争模式、官员晋升机制等因素对于地方介入经济、促进增长具有较强激励，然而户籍改革的本质却不是增长，而是分配，是增长成果的再分配。所以，现行制度下“增长”与“分配”的矛盾突出，依靠地方为主推动户籍改革举步维艰。

（5）历史传统。

Dutton（1992）认为，中国的城乡二元户籍制度是对1949年之前的保甲制度的继承。陆益龙（2002）认为，新中国的户籍制度是充分借鉴封建王朝人口管制经验，以重建社会秩序为目的而产生的。袁刚（2008）认为，中国的户籍制度形成于春秋，定型于秦汉，它将户口、土地、赋税等紧密地联系在一起，通过严格地管制人口流动来达到社会控制的目的，成为城乡二元社会的历史基础。

2．推动力因素

已有文献对户籍制度改革推动力的阐述主要包括经济发展战略和城市化发展两方面。

（1）经济发展战略。

随着家庭承包制的改革，农村释放出大量剩余劳动力，非农产业活动更高的报酬吸引劳动力转移，越来越多的农村劳动力转移到城市就业。但由于不具有城市户口，农村劳动力群体在工资和社会保障待遇等方面都与城市本地居民存在很大差距。随着经济的增长，这部分群体对于户籍制度改革的呼声愈发强烈。夏纪军等（2004）研究认为，人口流入能为流入地区带来新的税基，增加地区税收收入，优化本地区的要素配置；而且当土地可以自由交易时，人口的增加将使土地租金提高，地价上涨，从而使本地的土地所有者受益。邹一南（2015）提出，2008年金融危机之后，国家经济发展战略重点从鼓励出口转向刺激内需，客观上要求放宽户籍限制、促进2.7亿农民工融入城市生活，以刺激该群体的有效需求，从而刺激经济增长，优化经济结构。

（2）城市化发展。

新中国成立初期，我国推行了严格控制城市规模的户籍制度，导致了严重的城乡分割，阻碍了城市化进程（王小鲁，2002）。Au and Henderson（2006）对中国205个城市的数据进行测算，发现政府的强力户籍约束导致了51%～62%的城市规模过小，进而认为目前中国的城市化进度显著滞后于工业化水平。为了解决中国经济发展正面临的城市规模集聚不足、多数城市未达到最优规模的难题，必须着力推动户籍制度改革，放宽城市户籍管制。陈钊和陆铭（2008）的理论说明，在中国的城市化和城市发展进程中，城乡之间和城市内部从“分割”到“融合”有三个层次。长久来看，消除劳动力市场的歧视、实现不同户籍身份人口间的“社会融合”与公共服务的均等化政策，实现不同户籍人口之间的“权力融合”是最终消除城市内部社会分割，进一步促进城市化和谐发展与经济持续增长的必然要求。刘晓峰等（2010）将户籍政策的制定与选择过程内生化，证明了当城市化进程达到一定阶段、城市移民规模达到一定水平时，对于移民的公共服务歧视可能加剧城市内部不同户籍身份的劳动力之间的收入差距和社会冲突，从而造成社会资源的非生产性消耗，对城市部门的资本积累产生负面影响，而这种负面效应的增大会推动户籍政策的改变。屈小博和程杰（2013）进一步指出，目前我国存在的“不完全城镇化”现象，即城镇化水平与具有本地城市户籍的城镇化水平之间的差距与不匹配，客观上要求进行户籍制度改革。

总的来说，随着户籍制度改革的层层深入以及阻力的不断涌现，研究的重点应从对户籍制度单一指标的分析转移到对整体指标的量化分析之上；在过去十年间，不同地区、不同规模的城市都有不同程度的户籍制度改革，寻找其变化背后的推动因素对于理解户籍制度发展与改革也至关重要。然而纵观对户籍制度研究的已有文献，对户籍制度改革这一核心变量进行的全面量化分析仍稍显不足，且已有的全面量化分析大多仍停留在截面数据分析的层面上，尚未建立基于不同城市户籍制度改革量化指标的面板数据，因而不利于认识户籍跨地区改革的推进力度、更深入的户籍制度改革影响因素定量分析以及对其时间变化趋势的观察，也难以解决潜在的互为因果的内生性统计问题。

二、落户门槛量化分析

根据中央和各地政府现行的有关城市落户的政策法规，具有一定规模的城市落户制度一般可以分为准入制和近年兴起的积分制。准入制一般根据不同种类人群予以特殊规定：城市落户渠道大致可归纳为投资、就业、家庭团聚、购买房屋、人才引进与就业等渠道；在2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布、2015年居住证新规出台之后，通过办理居住证进而申请积分落户成了外来人口落户的又一重要方式，故本文将居住证相关制度也作为落户渠道之一加以衡量。

相对而言，通过农业户口转非农业户口、父母投靠子女、军人转业、乡改街道、获得重大奖项或立功等途径落户城市的要求较为严格，满足条件的人数相对较少，故不纳入量化考察的范围之中。本章建立6项一级指标及28项相对应的二级指标——评估指标，每一、二级指标又都有具体的规定细则，这些量化评估指标构成了评价落户门槛高低的多维变量与系列指标，指标体系如表2-1所示。

本章在评估体系中将就业这一渠道进行了细化拆分，即根据用人单位“校招”与“社招”的招聘方式，将落户渠道分为应届生就业与非应届生就业/人才引进两个层面进行研究。在28项评估指标之中，年龄、结婚年限、住房面积、投资金额、纳税金额等为具体数值变量，最低学历、最低职称为按照要求高低进行排序的变量，其他变量皆为由“有”“无”该项指标所构建的“0”“1”虚拟变量。本章选取了21个城镇常住人口在500万以上的特大城市进行分析，在得到各项细分指标后，分别采用由专家赋权的层次分析法以及等权重法，测算出各大城市户籍开放度标准化值，如表2-2所示。

三、落户门槛影响因素分析

为进一步定量分析户籍开放度的影响因素，本章选取了四大维度因素作为解释变量，包括政府公共服务提供能力、反映城市本身吸引力的城市居民生活水平、城市人口情况以及城市主管官员情况。这些大指标又被划分为多个小指标，如表2-3所示。

本章选用层次分析法的计算结果作为回归中的被解释变量，来衡量各特大城市的户籍开放程度，并代入各城市经济指标、生活质量指标、人口指标、官员指标等数据，利用面板数据方法进行回归分析，面板数据固定效应模型如下所示：

其中，Yit代表关心的户籍开放度指标，Xit－1代表控制变量经济指标、生活质量指标、人口指标与官员指标，δi代表城市不可观测的固定效应，μt代表时间效应，εit代表随机扰动项。这个模型中控制了一些不可观测的固定效应，因此相比于只使用一年横截面数据的回归得到的参数估计结果更无偏和一致。

考虑到可能存在的内生性问题，即户籍开放程度的变化对经济发展、地区工资水平、人口流动甚至官员晋升可能产生的影响，且户籍政策从制定到颁布存在着一定的时间差，故本文选取户籍政策出台前一年的各项指标作为解释变量，并取对数以减小极端值的影响。将层次分析法的结果作为解释变量，分别采用固定效应、随机效应与混合横截面回归的方法，结果如表2-4所示。

在经济指标层面可以看出，随着改革开放的深入，各地经济发展出现的差异在很大程度上解释了城市落户门槛的差异。经济发展水平越高，政府现有财政支出越多，为居民提供的教育、医疗、就业、住房、社会保障等方面的福利越多，属于“既得利益者”的本地居民就会愈加担心外来人口挤占自身资源和带来的其他负面影响，并在某种程度上向政府施压。这种无形的压力使得城市对外来群体设定的落户门槛更高。户籍制度改革推行成本越高，遇到的阻力越大。不过，值得一提的是，在房地产建设投资支出这一项中我们却观察到了微弱的负面影响。房地产建设投资支出若用于城市规模的扩张建设、调节民生利益与增加公共品供给，那么在一定程度上就可以起到缓解人口流入压力的作用，使落户门槛稍有下降。

在生活指标层面，特大城市居高不下的房价容易使得外来人口难以承担住宅成本而“居无定所”，对这部分群体形成较为强大的阻力，在一定程度上削弱了人口流入的意愿，从而使得落户门槛出现略微的下降。但是，我们发现房价似乎对落户门槛没有显著影响，甚至有微弱负影响。这可能是由于房价抑制外来人口，从而降低城市户口需求压力。特大城市较高的工资和收入水平仍然对外来人口产生强烈的吸引力。特大城市的经济增长、技术进步、规模效应等因素带来各经济实体中的劳动者平均边际产出的提升，从而获得更多的工资回报；大企业、大公司倾向于将总部设立在发达地区，所能提供的薪酬待遇往往也好于其他地区的企业。由于经济机会较多，特大城市中工资和收入较高，吸引大量外来人口，进而抬高了户籍准入的门槛条件。

在人口指标层面，直接将户籍人口总数作为解释变量代入模型中的回归系数不显著（未报告相关结果），在将其更换为把面积因素考虑在内的人口密度之后，可以观察到显著的影响；与此同时衡量人口净流入压力的人口机械增长率影响系数也较为显著。为了缓解外来人口大量流入所带来的城市人地矛盾的加剧，人口净迁入压力越大、人口密度越高的城市在无法有效控制城市实际常住人口增加的情况下，只能通过设置更加严格的落户门槛、不向外来人口开放需要动用本地资源的公共服务项目的手段来防止人口过量涌入。

在官员指标层面，本章的回归结果表明，出生于本地、年龄较大且是中央下派的官员更加倾向于迈出改革的步伐：一方面，出生于本地的领导干部有更强的责任心来推动地方发展，也更加了解地方发展情况；另一方面，年龄越大意味着资历越丰富，由中央下派意味着可能掌握更多的政治支持，从而能更好地破解改革过程中遇到的难题。

总的来说，目前各特大城市落户门槛的变化实质上是几方面力量相互博弈的结果。从中央政府层面来看，中央推进户籍改革的力度之大、态度之坚决前所未见，所颁布的中央文件已经明确了户籍制度改革的目标和实施路径，逐步深入的户籍制度改革将产生使大城市落户门槛下降的力量。从地方政府的角度来看，在基本财权、税权、事权未发生变化的情况下，严苛的户籍制度仍然能为地方政府减少公共服务开支、缓解公共品供给压力“保驾护航”，并能成为其吸引高净值投资者与高技术精英人才落户的政策工具，因而目前来看仍有其生存土壤。这反映在虽然《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》已经推出几年，但各地在真正落实推进户籍制度改革时，仍然有踌躇和犹豫，城乡一体化实质进展较难。

本章定量分析户籍开放度决定因素的结论显示：要想进一步促进户籍开放，需要在财政转移支付、拉低地区间收入差距等方面多做努力，并且任用有资源、有能力、有担当的官员主管户籍制度改革。