第一章 户籍制度的历史演变、现状及问题

一、中央政策的历史发展

新中国成立后的户籍制度在20世纪50年代后期逐步形成，之后一直是中国最重要的人口管理制度，其影响涉及经济生活中的方方面面。当前，在宏观上，户籍制度塑造了中国城市化和人口流动格局；在微观上，户籍制度对个体升学、就业、收入、婚姻、消费、社会融入等各方面仍然都有影响。从整体上看，目前户籍制度导致的负面影响超过了正面影响，而户籍制度改革（简称“户改”）也成了贯穿20世纪80年代至今的政治和经济话题。

从政策发展历史看，户籍制度的变化基本是在中央政府的推动下逐步形成和发展的。在进入21世纪之前，各地基本执行中央的户籍制度文件。自21世纪初开始，在中央文件的指导下，各地政府开始不同程度、因地制宜地制定本地户籍政策，使得当前各地户籍开放程度出现了很大的不同。近年来，新一轮户籍制度改革在中央的统筹推动下启动并进一步加速。因此，我国户籍制度的改革基本可以总结为“中央统一——放权——再统一推动”的过程。总的来说，中央文件在户籍制度发展过程中仍然起到了基础性的作用。表1-1总结了历年针对户籍制度发布的重大政策文件。

（一）人口计划管理的准备阶段

在新中国成立初期（即1957年之前）我国还基本处于人口流动自由期，只针对政治敌对分子等特殊人群做出较严格的规定。由于投资等企业决策已经可以通过计划来形成，较好控制，但人口流动在短期内难以计划和控制，因此这段时间也是将人口进行计划管理的准备阶段。在这一时期，由于人口流动较大，中央政策已经出现了抑制人口流动的苗头，比如通过粮票制度配给粮食。1957年的《国务院关于制止农村人口盲目外流的指示》甚至直接规定将流动到城市的农村居民予以遣返。此外，这段时间也基本做好了进行户口登记、管理人口的准备，如1951年、1953年和1955年三年的相关人口登记规定。因此，虽然在这段时间里在法理上人口流动是自由的，但正是这段准备期使得户口制度和其他部门福利逐步挂钩，逐步在控制人口流动中发挥最主要的作用。

（二）户籍制度严格控制人口期

1958—1984年这段时期可以被看作城镇户口的严格控制期，农村居民获得城镇户口比较困难。1958年《中华人民共和国户口登记条例》发布后，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度分城乡管理人口的基本格局。之后的相关政策不断加强城市户籍的获取难度，也不断加强对流动人口的控制：比如1962年发布的《关于加强户口管理工作的意见》规定对农村前往城市的行为进行严格控制；1964年《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》规定了两个“严加限制”。一直到1979年《国务院批转公安部、粮食部关于严格控制农业人口转为非农业人口的意见》仍然要求各级公安机关切实加强对农业人口迁入城镇的控制工作，粮食部门要坚决制止不按政策规定把集体所有制单位的农业人口就地转为非农业人口的行为，进而使得拥有农村户口的居民获得城市户籍越发困难。除了粮食控制，对农村人口迁移的其他控制就是控制就业渠道，农村户口居民在城市就业非常困难。这段严格控制城市户口并对农村户口和城镇户口附带众多有差异的福利的时期奠定了今后几十年的二元户籍制度基础，造成了延续性的不良影响——直到现在，农民仍然没有与城市人对等的地位。

（三）小城镇户口逐步放开的“半开放期”

由于改革开放和市场经济的发展，逐步有劳动力从农村进入城镇就业和生活，以往的严格控制劳动力流动的户籍政策的弊端进一步显现，因此1984年出台的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》开始允许农民入籍小城镇，规定“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在集镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理自理入户手续”。从1984年到2001年，中央加大力度推动小城镇的落户开放政策，但对大中城市仍然有高度限制，因此这段时间可以被称为户籍制度的“半开放期”。这个时期基本不严格控制农村人口流入城市，城乡和城城间人口流动初步实现。1985年，政府在《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》中提出了暂住人口的概念，并在1995年正式出台《暂住证申领办法》，各大城市普遍采用暂住证管理办法来管理外流人口。但农民作为“外地人”，在住房、就业、社会福利、教育等方面仍受到限制。1985年，为适应流动人口的个体性，《中华人民共和国居民身份证条例》出台，以身份证这一个人证件替代了原有居民户口簿这一家庭关系证件，更利于人口流动和管理。同时，这段期间各地政府在吸引投资和人才的流动方面也出台了许多措施，对投资移民、技术移民的居住与迁徙实行宽松、优惠的政策，但规模并不大。1998年的《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》，给通过直系亲属、投资购房等在城市落户打开了大门。但整体上，国家仍然奉行着全面放开小城镇、严格控制大城市的户籍政策。

（四）各地差异化户改推进时期

在2001—2012年这段时期里，中央层面并没有出台重要的户籍制度改革文件。但是，随着市场经济的推进和更大规模流动人口的形成，地区间人口流动频繁，在这段时间里各个地区因地制宜地进行了差异化户改。在部分人口流入的大城市如北京等地，户籍控制仍然很严格，改革甚至在有的时候出现倒退：比如在早年通过直系亲属投靠和购房可以落户，但近年则不允许外地人购房，从而关闭了一些获取户口的通道。但对于大部分地区，尤其是中小城市，城镇户口的获取整体上开始变得容易，特别是人口流出地区户籍改革力度较大，农村居民获得城镇户口相对容易：比如重庆地区2010年开始进行了较大力度的户改。早在21世纪初，就已经有部分省份试点将城市户口和农村户口统一为居民户口，虽然附带福利仍然由居住地决定，但至少在名称上实现了无差异对待。在这段时间里，户籍开放度在地区的差异客观上形成了各地政府在地区内部执行其他政策的防火墙，比如依据户籍分配教育资源、住房资源等，而不会受到外来人口干扰。

（五）2012年以来的大力推动阶段

2012年，中央发布《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，提出引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模等要求。到了2014年7月，国务院又出台《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了在大城市普遍推广居住证制度、逐步将户口负载的福利分离出来，使得没有户口的城镇常住居民也能在一定程度上享受城镇公共福利。2016年又连续出台两个方案，其中《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》进一步提出加快落实户籍制度改革政策，全面实行居住证制度，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，加快建立农业转移人口市民化激励机制。可以看到，这段时间以来的户口制度，虽然仍坚持按照特大、大中、小城市的分层管理思路，但已经在户口伴随的福利改革方面有了实质性突破。2016年9月30日，《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》要求在“十三五”期间，我国户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上；到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距比2013年缩小2个百分点以上。

21世纪以来，政府推进户籍制度改革的基本方向是按照在居住地登记户口的原则，建立城乡统一户口登记管理制度，各地逐步放宽户口迁移限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，并根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力逐步推进，最终实现户口自由迁徙。在大城市，逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，弱化户籍背后的利益关系，恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能。这些改革目前已有所推进，比如中小城市已经基本放开户口指标，大城市虽然动作较慢，但也在逐步推广使用居住证解放户籍捆绑的福利，并最终采用积分落户制度，使符合条件的常驻民获得户口。

二、现行户籍制度概况

（一）地区户籍政策概况

由于过去近三十年的户改过程基本是在中央指导、地方分散执行的模式下进行的，不同地区对户籍制度改革的自主性非常大。不同城市由于经济、社会、人口环境不同，执行的户籍开放程度显著不同。

在地方层面，根据城市规模，一般落户制度可以分为准入制和近年兴起的积分制。准入制一般根据不同种类人群予以特殊规定，比如按一般从业人员、人才引进、留学回国、亲属投靠、投资与购房等维度划分人群，并制定相应落户标准。有的地区在部分时期还执行蓝印户口政策，此种户口效力介于暂住证和正式户口之间，可以享受部分权利。

按照准入制落户条件的分类可见于吴开亚和张力在2010年的总结，如表1-2所示。在这些不同的维度中，有些项目相关的政策是随着经济环境而不断调整的，比如投资和购房落户往往在经济不景气时放开，而在经济过热时甚至限制外地人购房，对于亲友投靠则整体上在大城市有从紧趋势，对于高学历等人才相关的政策则相对稳定。

另一种落户制度涉及近几年实行的积分落户制度。2014年国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，城区人口500万以上的特大城市和超大城市应当“根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标”，建立完善积分落户制度。而城区人口100万至500万的大城市的落户条件则为：在城市有合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限（但对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年）。其中，城区人口300万至500万的大城市可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等做出规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。表1-3总结了部分城市积分制的计算法则，可以看到，各地在积分规则上有较大不同。

（二）各地户籍制度改革进展

在改革城乡二元户籍制度方面，国家先统一政策放开小城镇，继而不同地区逐步放开县级乃至更高行政级别城市落户限制。这些从低到高的逐步放开，从城市体系的底部开了口子，既能为大城市继续改革提供经验借鉴，又具有一定的制度竞争效应。在21世纪初，不同地区进行了程度不一的改革，有的地方改革比较快且彻底，也有的地区存在一定反复，如郑州2003年实行的较宽松的户改政策次年旋即被取消。在21世纪初的十年间已经有多个省份取消了农村户口和城市户口，以具有合法固定住所、稳定就业或生活来源为基本落户条件，建立城乡统一的户口登记制。

近年来，全国31个省和直辖市都已推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。对所有已公布户籍制度改革意见的省份我们做了详细的总结。总体来看，地方政府在户籍改革上大都实施了以下几点措施：

（1）各省均提出要建立城乡统一的户口登记制度。统一城乡户口为“居民户口”的做法实际上在20世纪就不断有省份在执行，但一直没有在全国层面统一。近年的户改加大了这方面的改革力度，基本统一了居民户口登记，并努力建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

（2）各省都提出建立居住证制度，并以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。新的户籍改革方案规定公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，可以在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。实际上，2002年上海就已经提出了居住证制度，但也是2016年在中央新制度推动下各地区才开始大力推广此制度。居住证的推广将户籍附带的福利解绑，使得即使没有获得当地户口的人群也能部分享受公共服务。不同城市居住证附带福利和城市户口福利间有不同的差异。

（3）多数省份把2020年作为截止年限，提出了户籍制度改革的具体目标。各省主要设定的指标一般包括常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率、常住与户籍人口城镇化率之差、农业转移人口数量、落户人数等等。例如，河南省提出到2020年，努力实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，全省常住人口城镇化率达到56%；河北省则提出，到2020年，力争实现600万城中村居民和400万农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，全省户籍人口城镇化率达到45%；黑龙江省提出户籍人口城镇化率在2020年达到55%的目标。

（4）对建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市进行分类，分别提出了全面放开落户限制、有序放开落户限制、合理确定落户条件、严格控制人口规模等渐进放开的改革要求。小城市的落户条件大致为有合法稳定住所（含租赁）的可以在当地申请登记常住户口，中等城市则需要合法稳定就业并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限。大城市落户除满足稳定住所、稳定就业外，对社会保险缴费年限提出了更严格的要求，而特大城市大都采用积分制落户，条件更为苛刻。

（5）多数省份提出了户籍改革的制度保障，重点包括完善农村产权制度以及加强基本公共服务财力保障。例如，在完善农村产权制度方面，吉林省提出到2017年底基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；从2015年开始，力争用4年时间，建立健全农村土地承包经营权流转（农村产权交易）市场服务体系，推动农村产权流转交易规范运行。江苏省提出要加快推进农村产权流转交易市场建设，在2017年底前在全省建立省、市、县、乡四级联动的农村产权市场交易体系，县（市、区）和乡镇全面建设农村产权流转交易市场。在加强基本公共服务财力保障方面，贵州省提出要在2016年6月前研究制定财政转移支付同农业转移人口挂钩的相关政策，进一步增加人口流入地财政转移支付，促进实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。内蒙古提出要统筹考虑户籍人口、持有居住证人口的总规模和基本公共服务投入等因素，完善均衡性转移支付测算办法，调整农牧业转移人口公共服务支出折算比例，科学界定各级人民政府基本公共服务事权，建立健全各级人民政府分工合作的机制。

三、当前户籍制度改革存在的问题

（一）大城市政府改革力度仍然不够

我们通过收集户籍政策文件，从目前已有的多个省/自治区/直辖市所推出的地方改革方案的行文和内容来看，大部分省份尤其是人口流出省份进行了较大力度的改革，但大城市对户籍仍然有一定的限制。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中也提到对不同城市采用一城一策、因地制宜原则，这为滞后的特大城市户籍制度改革提供了政策支持。

众所周知，20世纪80年代以来，中国户籍管理的职能从国家划归地方，地方政府可以在其管理权限内制定当地的户籍政策。通常情况下，各省制定省内户籍政策的指导思想和基本原则，各地区依据总的指导方针制定各自的户籍政策。例如，北京市政府有权决定当地的落户条件，以及外来人口可以享受到北京市的哪些公共服务。这样一来，地方政府会从当地的切身利益出发，为那些高学历、高收入、高资产的群体提供城市户籍，因为这些人能为当地做出更大的经济贡献；而由于农民工群体个体边际贡献相对有限，所以向农民工提供公共服务，或者允许大量农民工落户当地，并不符合地方政府的自身利益。换言之，尽管中央政府和社会各界对户籍制度改革的愿望很强烈，但是真正有权改革的地方政府并没有改革的动力和激励，人口净流入的大城市政府尤其如此。

（二）户籍仍然捆绑着较多公共福利

我国现行户籍制度被附加了过多的福利和权利，而不只是人口统计功能。据调查，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。在几乎所有的省份，城乡户籍不同对应的这些福利还有许多不同。

户籍所附加的公共服务与福利主要体现在经济发达的东部地区和大中城市。自2001年《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见的通知》发布以来，小城镇的户籍大幅放开。在一些小城镇，只要公民在本地有稳定收入的工作或住房，或者具备一定的职业技能，甚至零门槛就可以将户口迁入当地。但是，尽管政府采取了这样的激励措施，选择迁居中小城市的人还是不多，这主要是因为中小城市在提供就业机会、公共服务和社会福利等方面相对薄弱。在经济发达的大中城市，大量的外来人口无法享受与本地居民相同的公共服务，主要包括住房补助、子女教育、社会保障等。虽然居住证的推广弱化了部分户籍福利功能，但仍无法完全替代。

（三）建立统一的城乡户口登记制度并没有解决户口所在地的差异

2014年7月24日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，要统一城乡户口登记制度，取消农业户口与非农业户口的性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型。这是否意味着我国户口制度从此消失，或者说不同户籍人口在同一地域可以享受均等化的公共服务？事实并非如此。因为我国的户口具有两个维度，即户口性质（农业户口与非农业户口）以及户口所在地。即使取消了户口性质的差别，但户口所在地的差别仍然导致不同人有不同的户口属性，而这些属性会直接影响每个公民的就业机会以及在工作地享受的各种公共服务。事实上，在《意见》出台以前，已经有很多省份取消了城乡户口的差别，改为统一的居民户口，但却无法满足流动人口的落户需求。我国大部分流动人口是从中西部相对贫困的农村流向收入水平更高的东部大中城市，这些人口即便有了中西部当地的城镇户口，仍然无法在其工作所在地（即东部城市）享受均等化的公共服务。也就是说，我国目前户口属性的主要差别已经从农业户口与非农业户口的差别转变为本地户口与外地户口的差别。可见，尽管统一城乡户口对于我国的户籍制度改革有一定的积极意义，但是并没有真正打破这种户籍隔离的格局。大量的农民工涌入大城市生活和工作，但是却很难落户，他们的户口仍然在原户口所在地，无法享受与工作地居民相同的公共服务。

（四）中央统筹力度相对不足

目前，中央在医疗、社保、养老等领域的统筹力度相对不足，基本依赖地方政府各自制定政策。医疗保险的使用局限在地区内部：比如吉林省某县农民如果住院治疗，在本县医院可以通过保险报销70%，但在县外或省外住院治疗的报销比例则会明显降低许多。这显然会对一些农民工的流动产生负面影响。此外，各地的养老金等保险的缴费基数等都不同，跨地区转移存在着更大的困难。即使地区内部通过积分制等使得户籍制度改革有所突破，但由于普遍存在的在本地工作时间限制（如五年），领取养老金等福利的年限要求往往使得相对频繁流动的人口很难获得与所在城市户籍人口类似的待遇。而且由于没有在户籍地缴纳社保，他们也不能在老家获得相应的养老待遇。这两个例子都说明附带在户籍上的福利的地区性使得人口的全国性流动的根本问题难以解决。笔者所了解的农村劳动力，其中在全国各地不断流动的不在少数，而地区分割性的社会保障体系不利于人口流动与劳动力资源配置，必须依靠全国统筹解决。互相设限的户籍制度改革使得全国范围内的劳动力区域被分割，对统一劳动力市场建设、劳动力自由流动以及劳动者本身被公平对待均有较大的负面影响。另外，社保没有全国统筹，还导致地区财政负担不平等：部分人口流入大省养老金收入高而支出少，部分人口流出大省则相反。中国人民大学教授郑功成曾提出，我国基本养老保险制度还停留在地区分割的传统格局下，各个地区的缴费费率高低不一，各个地区的缴费基数口径五花八门，这破坏了养老保险的筹资机制，也破坏了缴费义务应当公平的底线，同时还影响了劳动力在全国范围内的自由流动。中华人民共和国人力资源和社会保障部（简称“人社部”）部长尹蔚民也曾在部分场合表达了社保全国统筹的意愿。医疗、养老等保险应尽快全国统筹，既能促进全国劳动力健康流动，也能减弱区域间财政负担的不平衡。

（五）积分落户的作用非常有限

积分落户的作用非常有限。这是因为，大城市积分落户制度的本质还是要吸引所谓“三高”人群，即高收入、高学历、高资产人群，而大多数技能和收入水平相对较低的外来人口仍无机会。统计数据显示，在广州市2014年积分制落户的人员中，七成为35岁以下；落户人员中90.6%具有大专（高职）以上学历，其中大学本科、硕士研究生学历约占七成；落户人员缴纳社会医疗保险时间均在84个月以上，最高为147个月。上海市实行的居住证积分制度中（见表1-4），把受教育水平、财富高低作为主要的积分指标，这会让很多人丧失提高积分进而享受更多公共服务的机会。

积分落户政策的局限性还体现在大城市积分标准制定过高，供给与需求严重失衡上。例如，在中山市312万常住人口中，外来流动人口有160万。而其2013年积分落户分配总指标数仅为3600个，流动人口子女入读公办学校指标总量也只有8800个。虽然2013年计划分配的指标较2012年有所增加（2012年落户指标为3000个，入学指标为8000个），但相比于160万流动人口，似乎还远不能满足需求。因此，流动人口积分落户、入学政策被认为“缺乏诚意”。

（六）土地确权不到位阻碍农民落户意愿

目前，虽然从整体看城市相对而言更有吸引力，但是由于城镇福利在不断对农村户籍人口放开，而农村地区有城镇所不拥有的其他优势，阻碍了农民的进城落户意愿。农村户籍对应的“三权”即土地承包权、宅基地所有权和农村集体资产收益分配权都是城镇居民所没有的。如果农民放弃农村户籍进入城市，将面临丧失这“三权”的可能。以承包耕地为例，目前农村耕地属于村集体所有，村内农户承包，经营权可以开放流转，农民每年不但不再像以前那样上缴提留，还因土地而获得若干政府补贴。而农民即使进城务工，也能够在一定程度上享受子女在城市内接受教育等待遇，因此具有农村户籍的居民实际上是享受双重福利的。在这个背景下，农民的进城落户意愿受到限制，甚至出现城市居民想落户回农村的“逆城市化”现象。如果农村“三权”确权到位，可以自由流转，那么将会弱化这种现象，但目前还很难做到。

从不同省市的农民落户意愿调查中可以发现，真正愿意落户城市的农民工只有40%左右。例如，国家统计局中山调查队近期以问卷调查和实地走访的形式，对农民工进行了调查。当被问及“您是否希望在城镇落户”时，大部分农民工表现平淡，市民化意愿较低。其中，只有41.5%的人表示希望在城镇落户，20.7%的人明确表示不希望落户城镇，37.8%的人表示暂时没有考虑过要在城镇落户。广东省人力资源和社会保障厅表示，60%的受访农民工不愿或没考虑好是否入户城镇，主要有四个方面原因：一是担心落户城镇后会被收回宅基地、承包地，失去现有的农村集体经济等权益，而预期的权益又难以得到保障。二是担心生活压力大，50.8%的不愿落户农民工是担心买不起或租不起房子，18.3%是因为收入不高，觉得生活没有保障。三是担心工作不稳定，11.4%的不愿落户农民工因担心就业不稳定而不敢落户。四是农村环境逐年变好，农民工认为在城市定居没有明显优势。