1.2　建设工程监理的基本概念

1.2.1　建设工程监理的定义与内涵

1.2.1.1　建设工程监理的定义

监理是指某个机构或执行者根据一定的准则或标准对某些行为主体的某些行为进行监督管理。建设工程监理是指工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、投资、进度进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。

其中，建设单位又称为业主或项目法人，是建设工程监理任务的委托方，拥有确定建设工程规模、标准、功能以及选择勘察、设计、施工、监理单位等工程建设中重大问题的决定权；工程监理单位是监理任务的受托方，是指取得企业法人营业执照，具有监理资质证书的依法从事建设工程监理业务活动的经济组织，工程监理单位在建设单位的委托授权范围内从事专业化服务活动；工程建设相关方是指直接与建设单位签订了相应建设工程合同的勘察、设计、材料设备供应单位或施工单位。

1.2.1.2　建设工程监理的概念内涵

我国的建设工程监理不同于国际上的工程项目管理咨询，它是一项具有中国特色的工程建设管理制度，其概念中包括以下内涵。

（1）建设工程监理的行为主体是建设监理单位

《中华人民共和国建筑法》第三十一条规定：实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。也就是说，建设工程监理的行为主体是具备相应资质的工程监理单位。建设单位自行管理、工程项目总承包单位或施工总承包单位对分包单位的监督管理都不是工程监理。同样，建设行政主管部门的监督管理属于行政性的监督管理，其行为主体是政府主管部门，也不同于建设工程监理。

（2）建设工程监理实施的前提是受委托和授权

《中华人民共和国建筑法》第三十一条规定：实行监理的建筑工程，建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。也就是说，监理委托合同是监理单位对建设项目进行监理的前提，建设工程监理的实施需要建设单位的委托和授权，在委托的范围内拥有一定的管理权限，根据建设单位的授权，对项目承建单位的工程建设活动实施科学的管理。

（3）建设工程监理的实施应依法监理和按约监理

建设工程监理的实施依据包括有关的法律法规、工程建设标准和勘察设计文件及合同。

1）有关的法律法规。主要包括《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国招标投标法》等法律，《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《招标投标法实施条例》等行政法规，《工程监理企业资质管理规定》、《注册监理工程师管理规定》、《建设工程监理范围和规模标准规定》等部门规章，以及一些地方性法规等。

2）工程建设标准。主要包括有关的工程技术标准、规范、规程等，如《建设工程监理规范》、《建设工程监理与相关服务收费标准》等。

3）勘察设计文件及合同。主要包括批准的施工图设计文件、建设工程监理合同以及与所监理工程相关的施工合同、材料设备采购合同等。

（4）建设工程监理的实施范围主要针对施工阶段

按照我国的基本建设程序，建设工程监理可在决策阶段、设计阶段以及施工阶段介入，相应地从事决策监理、设计监理以及施工监理的相关工作。但根据现阶段我国建设工程监理的实施特点，工程监理单位接受建设单位的委托，按照建设工程监理合同的约定，其监理的阶段范围主要定位于施工阶段，而在工程勘察、设计、保修等阶段提供的服务活动均为相关服务。随着建设工程监理向全方位、全过程的发展趋势，工程监理单位可以拓展自身的经营范围，为建设单位提供包括建设工程项目投资决策和建设实施全过程的项目管理服务。

（5）建设工程监理的基本职责是“三控两管一协调”

在建设工程监理的概念中，明确了工程监理单位的基本职责是“三控两管一协调”，即在建设单位委托授权的范围内，通过合同管理和信息管理，以及协调工程建设相关方的关系，控制建设工程的质量、投资和进度三大目标。此外，根据《建设工程安全生产管理条例》的规定，建设工程监理还需履行建设工程安全生产管理的法定职责，这是赋予工程监理单位的社会责任。

1.2.2　建设工程监理的性质

我国的建设工程监理的性质包括：服务性、科学性、独立性和公平性。

（1）服务性

建设工程监理具有服务性，是由它的业务性质决定的。建设工程监理既不直接进行工程设计，也不直接进行工程施工；既不向建设单位承包工程造价，也不参与施工单位的利润分成。而是在工程建设中，受建设单位委托，由监理人员利用自己的专业知识、行业技能和从业经验以及必要的试验检测手段等，为建设单位提供管理和技术服务。

建设工程监理的服务对象是建设单位，但它在工程建设过程中并不能完全取代建设单位的管理活动。监理单位不具有工程建设重大问题的决策权，只有建议权，且只能在建设单位授权范围内采用规划、控制、协调等方法，控制建设工程质量、投资和进度，并履行建设工程安全生产管理的监理职责，协助建设单位在计划目标内完成工程建设任务。

（2）科学性

建设工程监理具有科学性，是由它要达到的基本目的决定的。建设单位委托监理的目的就是通过工程监理企业代表其进行科学管理从而实现项目的目标，建设工程监理必须严格遵循工程建设的科学规律，坚持科学性的原则，提供高技术、高智能的服务，才能更好地发挥作用。

建设工程监理的科学性包含了管理能力、建设经验、管理制度、管理手段、管理理论、管理方法、工作态度、工作作风等内容。因此，工程监理单位应该是知识、技术密集型的组织，应有足够数量的、有丰富管理经验和综合专业知识的注册监理工程师组成的骨干队伍，监理人员应有科学的工作态度和严谨的工作作风，能够创造性地开展工作；应有健全的管理制度、科学的管理方法和手段，应积累丰富的技术、经济资料和统计数据。

（3）独立性

建设工程监理具有独立性，是由它的工作特点决定的。独立性是国际惯例，是工程监理单位公平、独立、自主的三大工作原则之一。工程监理单位与建设单位及施工单位之间是一种平等的合同约定关系，当委托监理合同确定后，建设单位不得干涉监理单位的正常工作，做到不唯业主，也不得与承包商和供应商有经济或隶属关系。

独立性是工程监理单位公平地实施监理的基本前提。按照独立性要求，工程监理单位应严格按照法律法规、工程建设标准、勘察设计文件、建设工程监理合同及有关建设工程合同等实施监理。在开展监理工作的过程中，必须建立项目监理机构，按照制定的工作计划和程序，根据自己的判断，采用科学的方法和手段，独立地开展工作。

（4）公平性

建设工程监理具有公平性，是由它的职业道德准则决定的。建设工程监理受建设单位委托实施施工阶段的项目管理，虽然无法成为公正或不偏不倚的第三方，但应尽量客观、公平地对待建设单位和施工单位。特别是当建设单位与施工单位发生利益冲突或者矛盾时，工程监理单位应以事实为依据，以法律法规和有关合同为准绳，在维护建设单位合法权益的同时，不能损害施工单位的合法利益。

公平性是建设工程监理行业能长期生存和发展的必然要求，也是监理活动正常和顺利开展的基本条件，公平性要求监理工程师要有良好的职业道德，坚持实事求是的工作作风、熟悉有关建设工程合同条款、不断提高专业技术能力和综合分析判断能力。对于建设单位和施工单位之间的变更、签证、索赔等争议性问题，工程监理单位和监理工程师应能够站在第三方立场上公平地加以协调、解决和处理。

1.2.3　建设工程监理的工程范围

1.2.3.1　原则性规定

《中华人民共和国建筑法》第三十条规定：国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。国务院颁布的《建设工程质量管理条例》第十二条对必须实行监理的工程范围作了原则性的规定，包括五类工程：国家重点建设工程；大中型公用事业工程；成片开发建设的住宅小区工程；利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程；国家规定必须实行监理的其他工程。

1.2.3.2　建设工程监理的工程范围

建设部颁布的《建设工程监理范围和规模标准规定》（86号部令）中，对实施建设工程监理的五类工程项目的具体范围和规模标准做出了进一步的解释和说明，必须实行监理的建设工程包括以下内容。

（1）国家重点建设工程

是指依据《国家重点建设项目管理办法》所确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目。

（2）大中型公用事业工程

是指项目总投资额在3000万元以上的下列工程项目：①供水、供电、供气、供热等市政工程项目；②科技、教育、文化等项目；③体育、旅游、商业等项目；④卫生、社会福利等项目；⑤其他公用事业项目。

（3）成片开发建设的住宅小区工程

具体包括：建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程必须实行监理；建筑面积在5万平方米以下的住宅建设工程可以实行监理，具体范围和规模标准由省、市、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门规定。为了保证住宅质量，对高层住宅及地基、结构复杂的多层住宅应当实行监理。

（4）利用国外政府或者国际组织贷款、援助资金的工程

具体包括：①使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；②使用国外政府及其机构贷款资金的项目；③使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。

（5）国家规定必须实行监理的其他工程

1）项目总投资额在3000万元以上关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目。具体包括：①煤炭、石油、化工、天然气、电力、新能源等项目；②铁路、公路、管道、水运、民航以及其他交通运输业等项目；邮政、电信枢纽、通信、信息网络等项目；③防洪、灌溉、排涝、发电、引（供）水、滩涂治理、水资源保护、水土保持等水利建设项目；④道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市基础设施项目；⑤生态环境保护项目；⑥其他基础设施项目。

2）学校、影剧院、体育场馆项目。

1.2.4　建设工程监理的职责与法律责任

为了有效发挥建设工程监理的作用，促进监理的规范化和法制化发展，建设工程法律法规体系中逐步明确了建设工程监理的职责和法律责任。建设工程法律法规体系是指与工程建设有关的法律、行政法规、条例、部门和地方规章的总称，从效力上讲，法律高于法规，法规高于规章。

1.2.4.1　建设工程监理的职责

在建设工程法律法规体系中，对建设工程监理的职责主要从建设单位委托工程监理单位的职责、工程监理单位的职责和工程监理人员的职责三方面做出规定。

（1）建设单位委托工程监理单位的职责

《中华人民共和国建筑法》中规定：①实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理；②建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。

《建设工程质量管理条例》中规定：实行监理的建设工程，建设单位应当委托具有相应资质等级的工程监理单位进行监理，也可以委托具有工程监理相应资质等级并与被监理工程的施工承包单位没有隶属关系或者其他利害关系的该工程的设计单位进行监理。

（2）工程监理单位的职责

《建筑法》中规定：工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。

《建设工程质量管理条例》中规定：①工程监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场；②未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工，未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。

《建设工程安全生产管理条例》中规定：①工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准；②工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位；③施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

（3）工程监理人员的职责

《中华人民共和国建筑法》中规定：①工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正；②工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求时，应当报告建设单位要求设计单位改正。

《建设工程质量管理条例》中规定：监理工程师应当按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，对建设工程实施监理。

1.2.4.2　建设工程监理的法律责任

在建设工程法律法规体系中，对建设工程监理的法律责任做出如下规定。

（1）《中华人民共和国建筑法》中规定的工程监理单位的法律责任

1）工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。

2）工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正，处以罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3）工程监理单位转让监理业务的，责令改正，没收违法所得，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

（2）《建设工程质量管理条例》中规定的工程监理单位的法律责任

1）工程监理单位有下列行为之一的：①超越本单位资质等级承揽工程的；②允许其他单位或者个人以本单位名义承揽工程的。责令停止违法行为或改正，处以合同约定的监理酬金1倍以上2倍以下的罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

2）工程监理单位转让工程监理业务的，责令改正，没收违法所得，处以合同约定的监理酬金25%以上50%以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

3）工程监理单位有下列行为之一的：①与建设单位或者施工单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；②将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的。责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任。

4）工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系承担该项建设工程的监理业务的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。

（3）《建设工程安全生产管理条例》中规定的工程监理单位的法律责任

工程监理单位有下列行为之一的：①未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；②发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；③施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；④未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。

（4）《刑法》中规定的工程监理单位的法律责任

工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。