三 文献回顾

（一）政策过程研究

1.理论渊源与主要框架

现代政策科学在第二次世界大战后诞生于北美和欧洲[51]，公认的奠基人是哈罗德·拉斯维尔（Harold D.Lasswell）。他与丹尼尔·特纳（Daniel Lerner）主编的《政策科学：范围与方法之新近发展》[52]，被认为这门学科诞生的标志[53]。除了政策科学外，政府过程研究为政策过程研究提供了政治学视角。亚瑟·本特利1905年发表的《政府过程：社会压力研究》一书中正式提出了政府过程概念，推动了政府过程研究的系统化，使过程成为研究政治和政府的重要视角。[54]

广义的政策研究，包含探寻“政策过程的知识”和“政策过程中的知识”这两个视角；前者寻求更好地理解政策过程，而后者则着眼于改善政策质量。[55]豪格伍德（Brian W.Hogwood）和葛恩（Lewis A.Gunn）将政策研究划分为两大类七个子类型（见图1-1），政策过程研究（studies of the policy process）聚焦公共政策制定的动态过程、政策问题的产生和发展，以及不同因素对政策问题和政策的影响[56]。

（1）政策过程研究的阶段路径

围绕对真实世界政策过程的抽象，学者发展了一系列政策框架。拉斯韦尔1956年最早了定义了“决策过程”（Decision Process）的七个阶段，即信息（Intelligence）、提议（Promotion）、规定（Prescription）、合法化（Invocation）、执行（Application）、终止（Termination）和评价（Appraisal）[57]，在此基础上逐步发展为政策过程的阶段路径（stages approach）[58]，亦称为阶段启发路径（stages Heuristic approach）或教科书路径（textbook approach）[59]。

半个多世纪以来，众多论者构建起为数众多的阶段模型。典型的如加里·布鲁尔（Gray D.Brewer）1974年提出的创始（invention/initiation）、预评估（estimation）、选择（selection）、执行（implementation）、评估（evaluation）和终止（termination）六阶段模型[60]；豪格伍德和葛恩进一步提出，一个完整的政策过程，应包括：（1）决定做决策；（2）决定如何决策；（3）问题界定；（4）预测；（5）确定目标和问题解决的优先次序；（6）备选政策方案的分析论证；（7）政策执行、监督和控制；（8）政策（效果）评估和检查；（9）政策维持、延续和终结，在政策过程的阶段模型中引入了渐进变迁的理念。[61]德罗尔在1984年出版的《公共政策制定再审视》（Public Policymaking Reexamined）中进一步将政策过程划分为三个主要阶段：亚决策、决策和后决策；同时每个主要阶段又包含多个次级阶段，形成了三个主要阶段、十八个次级阶段的阶段模型。[62]

通过将复杂的政策过程分解为更易于分析的环节，阶段路径促进了对政策过程不同阶段的研究，特别是对政策议程设置和政策执行环节的研究，如约翰·金登（John W.Kingdon）[63]以及弗兰克·鲍姆加特纳（Frank R.Baumgartner）和布莱恩·琼斯（Bryan D.Jones）[64]对议程设置的研究；杰弗里·佩尔兹曼（Jeffrey L.Pressman）和艾伦·威尔达夫斯基（Aaron B.Wildavsky）[65]对政策执行的研究等。尽管阶段路径面临很多批评和挑战，如缺乏因果关系、过于线性、更加强调自上而下[66]等，但这一框架为政策过程研究提供了极具操作性的知识基础[67]，迄今仍扮演着其他框架难以替代的重要角色。

（2）寻找更好的理论：超越阶段路径

在阶段性路径之外，学者力图发展更好的政策过程框架作为替代性方法[68]。国外学者发展了系统论分析框架（system framework）[69]、制度分析与发展框架（institutional analysis and development framework）[70]、倡导联盟框架（advocacy coalition framework）[71]、垃圾桶模型（garbage can model）[72]和多源流框架（multiple streams framework）[73]、间断—平衡框架（punctuated-equilibrium framework）[74]、政策创新与扩散模型（innovation and diffusion model）[75]等框架[76]。

（3）打开政策执行“黑箱”：行动者的互动

政策科学诞生初期，政策执行并未引起重视。1973年普瑞斯曼和维尔达夫斯基针对美国“伟大社会”（Great Society）时期奥克兰计划（Oakland Project）的研究，揭示了政策执行环节对公共政策的巨大影响。这一研究开美国政策执行研究之先河，掀起一场声势浩大的“执行运行”（implementation movement）。[77]此后，政策执行研究相继形成了“自上而下”（top down）和“自下而上”（bottom up）两种路径[78]；而后，一些学者则试图综合上述两种路径，走向第三代综合研究路径。[79]

“自上而下”的研究路径强调政策制定和执行相分离，制定者决定目标，执行者实现目标，两者之间是指挥命令关系，关注焦点是政策制定者。[80]“自下而上”模式则认为政策制定和执行的功能互动性，制定者和执行者是合作关系，以共同协商实现政策目标；这一路径始于李普斯基（Lipsky）等对基层官僚（street-level bureaucrats）的开创性研究。[81]较之强调理性主义的“自上而下”模式，“自下而上”模式更强调执行者的自由裁量权和地方的自主性，是一种“后向推进”策略。[82]高金（Malcolm L.Goggin）等[83]综合了第一代和第二代执行研究路径，提出了以府际关系为中心的第三代综合型模式；萨巴蒂尔的倡导联盟框架，也被认为是一种第三代综合执行研究路径；而行动者中心的制度主义（actor-centered institutionalism）、网络以及治理等方面的研究，都在推动执行研究走向更加动态和综合的研究路径。[84]值得指出的是，尽管不同路径的执行研究各有侧重，但都将不同层级政府等主体间的互动纳入政策过程研究的视野。

2.国外学者对中国政策过程的研究

上述政策过程理论，都是建立在西方政治制度、政府过程和政策实践基础之上的，而政策过程作为一种政治体制和政府运作的过程，必然受到政治和政府特征的影响。因此，这些源自西方的政策过程理论，在解释中国政策过程时面临诸多挑战。这也是众多西方学者从新中国建立伊始就热衷研究中国政策过程问题的初始动力之一。

纵观西方学者对中国政策过程的研究，大致可分为三种路径，即精英路径（elites）、官僚组织路径（bureaucratic organizations）和派系/非正式团体（factions or informal group）路径。

精英路径：其核心观点是，中国政策过程是由于高层精英来推动的，因此其关注点在于毛泽东、邓小平等强权人物的生平和行为上；典型的研究如鲍大可（A.Doak Barnett）[85]的《干部、官僚和共产党中国的政治权力》，这些研究主要集中于中国成立初期到改革开放前。

派系路径：这一研究路径的奠基者是安德森·纳森（Anderson Nathan），其关注的是中国政治和政策过程的非正式维度。所谓派系是指“以面对面的私人关系纵向连接的庇护人—受惠人网络”[86]，邹谠用“非正式团体（informal group）”取代了贬义的“派系”[87]。而白鲁恂（Lucian W.Pye）则将派系主义视为是中国政治行为的核心模式，其根源是崇尚和谐中庸的传统文化和求稳心态。派系路径下，权力斗争是居于核心地位的模型，即权力斗争带来官员升迁，而升迁又引致所在部门/地区的力量变化，进而改变其在政策过程中的话语权。[88]

精英和派系路径的共同之处在于，两者都认为政策主要是由高层人物（top leaders）制定的，并且决策过程中高层有明确的目标设定，其区别则主要集中于，前者认为高层主要追求国家利益，而后者则将非正式团体的利益则置于更重要的位置。[89]

官僚组织路径：这一研究路径始于中国改革开放以后，将研究视野从中国政治中的非制度因素转移到制度因素上来。李侃如（Kenneth Lieberthal）和奥克森伯格（Michel Oksenberg）基于能源领域对中国政策过程的研究[90]和谢淑丽对改革开放政策的实证研究[91]。这些研究指出，各个层次（中央部门和地方政府）的官员在政策制定和执行中占有重要地位；高层精英和官员之间的频繁互动，可以解释中国政策所具有的灵活性和碎片化特征。李侃如和奥克森伯格提出的“碎片化的威权主义”，已成为最有解释力的框架之一。[92]

他们所谓的“碎片化的威权主义”，指的是尽管中国政治体制是高度集权的，但这些权威是条块分割的，分布在不同地方（块）和不同部门（条）。[93]在这种分散（fragmented）、割裂（segmented）和分层的（stratified）的国家结构下，相关官僚机构之间在政策过程中的相互协商、讨价还价和寻找共识，导致政策过程往往是不连贯的（disjointed）、旷日持久（protracted）和渐进的（incremental）。[94]

基于官僚组织路径，研究者提出了多种中国官僚组织的决策模型，典型的有讨论中国能源和水资源问题而提出讨价还价模型（bargaining model）[95]、讨论中国“大跃进”时期医疗卫生政策而提出的各自为政模型[96]以及从官僚组织信息控制入手提出的竞争式说服模型（competitive persuasion model）[97]。薛澜和陈玲[98]对西方学者20世纪下半叶对中国公共政策过程的研究做了一个很好的综述。

纵览西方学者对中国政策过程的研究，不乏睿智的观点和启发性，对现实政策过程亦有一定解释力；但其研究有时难免失之于偏向西方化的分析模式，甚至“抓住一点而不及其余”。[99]此外，尽管中国自20世纪80年代以来逐渐走向开放，但国外学者在实证资料的获取上仍面临很大挑战。截至目前，除官僚组织路径的研究外，其他研究路径尚未打开政策过程的内部过程来观察不同层级政府之间以及同级政府部门间关系的动态演进；而官僚组织路径研究，则集中于经济政策，对社会政策鲜有涉及。

3.中国学者对中国政策过程的研究

国内学者对政策过程的研究始于20世纪90年代，而后逐渐成为公共管理理论研究的一个重点领域和主题。[100]作为分析中国政治改革和发展的中层理论，政策过程所关涉的政治环境和体制、基本变量、决策标准和条件等，都是有待研究的课题。[101]国内学者对政策过程的研究主要包括（1）运用源自西方的政策过程核心概念和理论框架解释中国政策过程，（2）发展中国政策过程框架，以及（3）探讨中国政策过程中的关键要素几个方面。

（1）运用西方概念和框架解释中国政策过程

中国本土学者对中国政策过程的研究，始于对国外政策过程理论的引介；在引介基础上，运用其概念框架来分析和解释中国政策过程。

围绕国外政策过程研究的核心概念，中国学者发表了一系列论文。这主要包括议程设置[102]、利益集团[103]、政策学习[104]、政策范式、公众参与[105]、思想库[106]等方面的研究。朱旭峰[107]的研究聚焦政策过程中的知识，探寻了政策属性与专家行为之间的关系，并将比较方法运用到政策过程研究中。

在译介的同时，中国学者开始运用多源流、制度分析与发展框架和支持联盟（又译作倡导联盟）等概念框架展开中国政策过程的个案研究。基于多源流框架的个案研究涉及了收容遣返政策[108]、跨行政区水污染防治[109]、应急管理（《国家突发公共事件总体应急预案》）[110]、《民办教育促进法》[111]、住房政策[112]、土地流转[113]等多个领域。基于支持联盟框架的个案研究主要集中于教育、卫生等领域，如高等教育收费制度[114]、高校教师聘任制[115]、免费师范生[116]、高校毕业生就业政策[117]、高职招生政策[118]、国家精品课程建设[119]、医疗卫生政策[120]、婚检政策[121]和环境项目[122]等。基于制度分析与发展框架的公共服务研究[123]。这些研究主要探讨国外框架对中国政策过程的适用性，并根据中国特点对模型进行小修小补，较少触及中国政策过程中政府部门作为主要行为主体的互动关系。同时，这些研究主要集中于政策制定环节，即主要关注议程设置和政策文件出台，对政策执行则较少关注。

（2）构建中国的政策过程框架

中国学者逐渐认识到，要基于中国的经验事实来构建中国政策过程的框架，才能更好地解释中国公共政策成功的动力因素。中国学者提出的典型框架包括：第一，强调决策渐进和学习反馈的“摸着石头过河模型”[124]；第二，以宁骚提出的“上下来去”模型为代表的上下互动模型[125]，与之类似的还有胡象明提出的集成了“上级—下级”“民主—集中”和“领导—群众”三种过程的地方一体化民主有限决策模型[126]和卢迈提出的“上下互动”模型等[127]；第三，汲取了西方学者官僚组织研究路径的“制度和精英”双层结构的共识框架[128]。

在这些政策过程框架中，较有影响力的是基于中国本土实践经验的“上下来去”模型。这一模型是北京大学宁骚教授在20世纪90年代提出并逐步丰富的。他认为，中国的政策过程在社会认识过程上，是一个从“形而下”到“形而上”，再到“形而下”的过程，而政策的社会操作过程，则是一个“从群众中来，到群众中去”的过程，并提出了政策认知的实事求是模型，以及政策操作的群众—领导模型、民众—集中模型和试验模型四个子模型。[129]该框架将政策制定和政策执行视为一个统一整体，并将中国政治中的民主集中制、群众路线和政策制定中“由点到面”的试错法等实践综合化和模型化。在最新的研究中，宁骚教授将这一模型与国外的政策过程模型进行了比较，阐释了“上下来去”政策过程模型所具有的开放性和包容性（见图1-2）。[130]简言之，“上下来去”是中国政策过程一个聚集了中国智慧而又颇具解释力的描述模型。

图1-2 基于中国经验的政策过程模型——“上下来去”

资料来源：宁骚：《中国公共政策为什么成功？——基于中国经验的政策过程模型构建与阐释》,《新视野》2012年第1期。

4.“政策试验”与中央—地方政府互动研究路径

（1）“政策试验”：从地方经验到中央政策

近年来，“政策试验”（policy experimentation）和地方试验（local experiments）成为研究中国模式和政策过程中频繁使用的概念。中央和地方政府的互动关系，成为理解中国发展模式的重要窗口。这一研究视角的智识基础，是渐进式政策过程路径[131]和“摸石头过河”的中国式政治智慧。

韩博天（Sebastian Heilmann）认为，与西方民主法治国家相比，中国政策过程的鲜明特色是中央控制下的“分级制政策试验”（policy experimentation under hierarchy）：自由民主的法治国家（rule-oflaw system），其政策制定过程一般以立法为核心，其显著特点就是要对审议中的政策可能会带来的影响基本上要在事前进行评估，而不是通过试行来推敲和优化政策；按照依法行政（law-based administration）的原则，行政部门不会在法律法规颁布之前就采取没有法律依据或试验性的行政举措；而中国则恰恰相反，往往会在颁布正式的法规之前对新政策进行试验；这种政策试验，不仅是寻求和比较政策解决方案的过程，更是决策者的学习过程；这一模式在优化政策同时，提升了政府能力，是中国经济腾飞的源泉。[132]通过对历史的回溯，韩博天进一步探讨了这一独具中国特色的政策过程的来源及演进，认为这一独特的政策过程，孕育了丰富的政策选项，带给中国出人意料的适应能力。[133]从其选择的案例来看，韩博天对于“分级制政策试验”的研究主要偏于经济政策领域；从观察角度来看，则属于对政策过程的“外部观察”，偏重于史料基础上的逻辑推演，尚缺乏对中央—地方互动过程和逻辑的“内部观察”；他对社会政策领域政策试验效果有限的结论，因分析过于简单而显得武断。

王绍光以中国农村合作医疗体制半个多世纪的演进为案例，推进了韩博天的研究。他认为，中国模式的核心在于中国体制所具有的适应能力；而这种适应能力的基础，是学习能力。[134]在以政策学习的推动者和学习源为横纵轴构成的二维坐标系中，王绍光划分了四种不同的学习模式，并以农村合作医疗体制为例，呈现了中国政策学习模式的动态演进。[135]他进而指出，“分级制政策试验”仅是四种学习模式之一（第二种），并认为学习能力使中国体制具有很强的适应性。[136]这一研究关注了基层实践和受控试验对中央政策的重要影响，但侧重于中国长期政策演进（宏观意义上的政策过程）中政策学习类型和模式的条分缕析，而非中央和地方政府在中微观政策过程的角色和互动。

《中国试验》以行政改革、选举改革、公民社会、政府信息公开等为政治和行政改革领域的案例为基础探讨了地方试验是如何推进全国改革的。[137]作者认为，观察中国政治发展，必须同时重视地方（subnational）和党领导下的国家体制（party-state system）内的动力机制；中央在审慎地分权的同时，着眼于寻求可推广至全国的解决方案，又在一定程度上支持着地方的政治改革试验；中央对于不同的地方试验态度迥异，但又难以完全控制地方试验及其扩散的影响。因此，这些地方试验将会对中国政治发展产生深远影响。这些政治体制改革领域的研究，勾勒了中央和地方对于改革不同的优先级设置，但讨论侧重于地方试验对中国整体改革的影响。

（2）中央—地方互动：社会学和政策过程的相关研究评述

国内对中央—地方政府在政策过程中互动关系的研究，始于对“政策变通”和“上有政策，下有对策”现象的思考。早在1988年，张怀玉[138]即讨论了政策执行中的“灵活变通”问题；庄垂生较早地从理论上系统地探讨了政策变通，他提出，政策变通是指“在政策执行过程中，政策执行者未经原政策制定者同意与准许，自行变更原政策内容并加以推行的一种政策行为”[139]。李瑞昌在评述了上述研究基础上，以“政策空传”概念对政策执行未能达致目标的不同路径进行了总结分析。[140]谭羚雁和娄成武以保障性住房政策为例，提出中央—地方政府非合作博弈的根源在于政策网络结构的封闭性，政府须打破封闭的政策网络结构，综合相关主体的多元利益，重塑行动者的合作伙伴关系。[141]林小英以民办高等教育政策变迁为例，分析了教育政策制定和执行过程中政策对象（民办高校和地方教育行政部门）与中央和地方政府的互动过程，构建以“策略空间”（space for the strategies）为核心概念的政策变迁过程解释框架，解释了教育政策实践偏离政策规范的内在逻辑；她认为，政策文本的可变通性和政策制定和执行部门的自由裁量权这两种策略空间，拓宽了政府可执行方案的选择范围，导致政策目标动态化和执行过程弹性化；而政策对象与执行部门互动采取策略性行动，以市场资源换取政府的政策资源；上述因素的共同作用，使政策实际执行效果偏离了政策部门的预期目标；而这种政策过程中的策略空间，既是政策非预期后果的根源，又是政策变迁的动力。[142]

组织社会学对政策执行过程中基层/地方政府“上有政策，下有对策”的“变通”或“合谋/共谋”等行为的研究，改变了政府是铁板一块的传统看法。孙立平和郭于华[143]、应星[144]和张静[145]等分析了基层政府/干部在执行国家政策中的“变通行为”及其对政策执行的重要性；周雪光进一步提出了基层政府“共谋行为”（collusion）[146]的概念，并解释了“共谋”背后的制度逻辑，认为渐成常识和普遍化的“共谋”，并不能归咎于执行人员素质，而是“现行组织制度中决策过程和执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是近年来政府制度设计，特别是集权决策过程与激励机制强化导致的非预期结果（unintended consequences）”[147]。艾云则以计划生育考核政策执行过程为例，将执行过程中的变通行为研究拓展至上下层政府之间的互动，认为信息控制、非正式运作和激励机制等因素的相互作用，使考核制度实施走向失败。[148]

上述研究，揭示了从政府互动视角理解政府行为和政策过程的重要意义，但以整体观之，这些研究主要限于政策执行环节（林小英的研究覆盖整个政策过程），其焦点是地方政府在政策执行过程中“变通”行为及制度逻辑，即对“上有政策，下有对策”现象的理论解释，但对于不同层级政府角色以及地方政府是如何形塑中央政策等方面，则着墨不多。

清华大学马丽、李惠民和齐晔从中央—地方政府互动的视角探讨了不同层级政府在政策过程中各自发挥的作用及其互动机制。其研究认为，中央政府基于国家能源战略考虑，是节能减排政策议程设置的主导者，议程设置具有自上而下的特征；而地方政府的政策创新实践，为中央层面政策的出台和其他地区政策设计提供了参考，整个互动呈现出“中央政府提出方针——地方政府进行创新型政策实践——中央政府肯定创新并颁布新政策——地方政府进行政策复制”的基本特征。在讨论中，他们回应了韩博天和王绍光的研究，认为在经济领域和非经济领域中央和地方在政策过程中互动模式的差异，在于其动力机制不同，财政分权和官员晋升的政治锦标赛，使地方政府在经济领域更具创新动力。[149]这是迄今为止对中央和地方政府互动的政策过程的最好研究之一。但由于上级政府部门对下级政府部门的目标责任考核，天然地带有浓郁的自上而下色彩，案例选取的特殊性，在很大程度上限制了这一研究结论的可推广性。

（二）政策过程视角的新农合制度研究

1.新农合制度研究集中于卫生经济视角

新型农村合作医疗制度是近年来医疗卫生政策研究的热点领域。截至2013年3月底，中国学术期刊网（CNKI）以“合作医疗”为主题检索到的文献近20000篇，博士论文140余篇；国内期刊论文主要集中于《中国卫生政策研究》《中国卫生经济》《卫生经济研究》《卫生软科学》和《中国农村卫生事业管理》等卫生部门主办的期刊中。与此同时，在《新英格兰医学》（The New England Journal of Medicine）、《卫生政治、政策与法律》（Journal of Health Politics,Policy and Law）、《社会科学与医学》（Social Science＆ Medicine）、《卫生政策》（Health Policy）、《卫生经济学》（Health Economics）等英文学术期刊上发表了为数不少的有关中国新农合制度的论文。

就整体而言，这些研究主要集中于卫生经济和卫生政策领域，探讨了农村合作医疗体系的历史演进和转型[150]、筹资机制[151]、补偿方案[152]、主要影响因素[153]、政府作用与责任[154]、对供方行为[155]和需方行为[156]的影响、费用控制与支付方式改革[157]、政策实施效果评价[158]以及对试点县的综合调研[159]等。从政策研究的两个维度来看，这些研究基本上都可纳入政策分析范畴，即聚焦的主要是政策过程中的知识（knowledge in policy process），鲜见对新农合政策过程的研究。

2.政策过程视角下的新农合制度研究

中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团比较早地从政策过程的视角关注新农合制度。她认为新农合试点初期政策执行中遭遇的诸多难题，根源在于政府的社会政策能力不足，政策制定和执行都存在明显的“行政工序化”和“应急性”倾向，习惯以政治力量和社会动员来推动[160]。她认为，这主要表现为：首先，政策设计没经过严格论证，带有明显的应急性；其次，在政策执行过程中，作为《关于进一步加强农村卫生工作决定》25条政策之一（第18条）的新农合制度逐渐与其他政策割裂，演变为一场社会运动；但这一体系不包含公共卫生，也缺少配套的卫生机构改革，最终导致新农合资金“变成了一个县、乡卫生机构针对公共资金的共谋博弈”，而不是有效缓解因病致贫和因病返贫问题；最后，新农合管理机构设置及其能力，也是政策执行中非常突出的问题。[161]杨的论文指出了新农合试点初期政策制定和执行的问题，但缺乏对政策制定和执行过程中关键行动者的深入分析，同时未对后续演进进行追踪。

作为亲历新农合制度演进过程的专家，刘远立和饶克勤曾叙述了新农合从研究走向政策的过程的一些重要片段，并总结了其政策倡导的经验。他们认为，其开展的研究不仅向政策制定者指出了“农村人口缺少医疗保险覆盖是非常严重的”这一社会问题，还给出了较为可行的解决方案，即“三类地区、三种模式（three models for the three worlds）”[162]的政策建议；其政策倡导的经验在于，借助国际研讨会等平台广泛寻求知名专家、技术官僚对研究成果的支持，率先将研究成果以简报等方式通过政府机构（正式的）和高级官员（非正式）等渠道发送给中央高层，与政府内的决策制定者保持了合作伙伴关系。[163]

朱旭峰以“损失者嵌入性”和“知识复杂性”的2×2框架分析了新农合政策变迁过程中的专家参与。他认为，掌握新农合政策过程主动权的卫生体系是最大的受益者，同时政策网络中几乎没有利益损失者；同时，新农合制度知识复杂性较高，政府制定政策的智力挑战较大，因此专家在政策制定和执行过程中扮演了重要角色，其参与方式是“直接咨询”[164]。

刘远立和朱旭峰等展开的这些聚焦专家参与的新农合政策过程研究，限于政策议程设置和中央政策框架形成阶段，而对后续中央和地方政府如何互动来执行和细化政策等，尚未触及。

张海柱从政治学视角，以国家建构（state-building）理论为逻辑起点，建构了一个分析长时程的农村合作医疗政策过程演进的框架，将政策共同体的认知取向（cognitive orientation）置于中心地位，解释了集体化、市场化到科学发展观三个时期国家建构和合作医疗政策过程的互动关系[165]，其分析属于宏观视角下的政策过程研究。

（三）研究意义、可能的创新点和局限性

1.研究意义

政策过程研究是中国公共管理的重点研究领域之一，而研究中国公共政策过程，必须重视对实际政策过程的观察、总结和提炼。[166]唯有如此，才能真正构建起中国政策过程的解释框架，并在此基础上展开与国际学术界的对话。对相关领域的文献回顾已表明，与经济政策领域相比，学界对中国社会政策过程的研究少之又少。这一状况，既可能源于学者对此研究兴趣的缺乏，更可能源自获取打开社会政策过程“黑箱”所需的实证资料的困难以及跨学科对话的挑战。[167]

本书希望借助接近直接参与政策过程的知情人的宝贵机会，最大限度获取第一手资料；同时根据深度访谈获得的线索和脉络，整合散落于论文、新闻报道、讲话、回忆录等载体中的相关信息并交叉验证，深入剖析新农合这一案例，厘清其议程设置、政策制定和执行过程中的各个关键行动者，特别是不同层级政府及同一层级政府内不同部门的作用和互动关系，增进对中国真实的社会政策过程的理解。

从理论研究的角度来看，本书将研究案例选取从经济政策转向社会政策，同时将研究内容的跨度从聚焦于国家层面政策框架的形成，扩展至中央层面政策的发展以及地方层面政策的制定和执行[168]等环节。这个过程中的发现，将会丰富对中国政治和中国政策过程的相关研究。特别是通过对社会政策过程与以往经济政策过程研究成果的比较，将更有助于增进对中国真实政策过程的理解。

本书的现实意义在于，通过厘清社会问题提上政策议程的路线图和每一条路径的关键成功因素，可为社会政策倡导提供智力支持，促进重大社会问题的解决，推动中国“社会政策时代”的到来。而对于社会政策过程中的中央和地方政府互动行为及其影响的研究，可为优化政策过程、改善社会政策质量提供理论支持。

2.研究的创新性

本书在研究对象选取、研究视角以及研究内容的跨度上等方面，有一定创新性，力图对中国政策过程研究有所贡献。

（1）研究对象：从经济政策到社会政策

目前国内对政策过程的研究，多集中于经济政策；为数不多的社会政策过程研究，主要集中于教育政策方面。[169]本书则聚焦于社会政策的重要分支——医疗卫生政策，并选取建立新农合制度的政策过程为案例。通过对新农合政策过程的深入剖析，观察在议程设置以及政策制定和执行等环节不同于经济政策的特点，可进一步丰富关于中国政策过程的知识。

（2）研究视角：融合精英和官僚组织路径，关注不同层级政府，同级政府内部门间以及政府内外关键人物的互动

在研究视角上，本书力图融合精英和官僚组织路径，紧扣不同层级政府以及同级政府内部门间的互动，基于行动主义的逻辑，同时聚焦作为组织的政府以及政府内部关键人物间的互动关系，从而描述中国真实世界复杂的政策过程，并在此基础上进行理论抽象。

（3）内容跨度：从特定环节到整个政策过程

此前对政策过程的研究，多聚焦于议程设置到决策的环节，也有少量研究聚焦于执行环节。就整体而言，在研究跨度上鲜有覆盖从议程设置到政策执行，从中央到地方这一完整政策过程的。这种对于某一或某些环节的研究，难免遗失政策过程的关键信息和变量。本书在内容跨度上将关注从议程设置到政策执行，以及政策在执行中的修正这样一个完整的社会政策过程，全景式地勾勒不同层级政府在政策过程中的作用及其互动关系。从而，增进对中国场域下真实社会政策过程的理解。

（四）主要创新点

1.识别政策议程的分殊和社会政策议程设置的动力机制

以往对议程设置的研究，通常将政府视为一个整体来研究，较少关注政府内部的分殊。本书通过对新型农村合作医疗政策这一跨区域、跨部门的社会政策过程的深入观察，发现政府议程至少存在地方议程、部门议程和国家议程的分殊。他们分别表征某一问题纳入地方政府、中央政府主管部门和中央政府优先考虑并决定采取行动的范围。三种议程分殊的背后，体现了不同层级政府，以及同级政府内核心决策层和组成部门的利益分殊。

基于经济政策为案例的研究则表明，地方政府往往领先于中央政府实现了政策议程设置。[170]而以整体观之，新农合政策的议程设置是部门议程领先于国家议程，国家议程领先于地方议程（上海和苏南少数农村和农村卫生保障制度的试验项目县除外）。这背后的逻辑是，为了拯救濒危的农村卫生系统，卫生部作为卫生主管部门具有较强的激励将增加农村卫生筹资纳入部门议程；而较之地方政府，中央政府更加关注新农合制度建设对于缓解因病致贫、维护社会稳定，进而提高执政合法性的战略意义，故而将新农合纳入国家政策议程；而后又推动各地方政府实现了新农合制度的议程设置。简言之，中央政府主导了社会政策议程设置。

这一现象背后的逻辑在于，行政集权和财政分权推动了地方政府“锦标赛式竞争”[171]，对于短期内并不直接创造国内生产总值（GDP）而又需本级财政投入的社会政策领域，地方政府普遍缺乏议程设置的动力。少数地区在社会政策领域的创新，亦难以自发地扩散到其他地区。而中央政府基于维护社会稳定和提高执政合法性等战略维度出发，则有动力关注具有重大影响的社会问题，因此在社会政策议程设置中扮演更重要的角色。在行政集权的体制安排下，中央政府能有力地改变地方政府工作的优先级安排，推动地方政府将纳入国家议程的社会问题纳入地方议程。

2.发现开启国家议程设置的三条路径及其关键成功要素

金登（John W.Kingdon）的多源流框架提供了一个模糊性条件下基于时间的形式化分析框架。当问题流、政策方案流和政治流交汇时，政策机会窗口打开，政策议题提上议程。[172]但多源流框架并没有回答最终打开政策机会窗口的机制和路径。本书通过深入访谈新农合政策国家议程设置中的关键行动者，观察到三条国家议程设置的路径，即科层路径、上书路径和协商路径。

所谓科层路径是指经由政府内部正式的制度流程和公文体系，使政策问题进入国家议程；相关政府部门将政策问题纳入部门议程，并获得相关部门的共识，是科层路径成功的关键因素；上书路径和协商路径，是通过直接影响最高领导人（或最高领导层），进而利用其在政策议程设置中的重大影响力使政策议题提上国家议程。上书和协商路径成功的关键要素是要有将信息抵达最高领导人的机会（书面或当面），并将政策问题建构为其迫切关注和解决的重大战略问题。新农合国家议程设置在经由科层路径走向国家议程时遭遇了部门共识困境，最终经上书和协商路径建构为社会稳定和执政合法性问题而引起了最高领导人关注，并由其亲自推动提上国家议程。对这三种路径及每一种路径的关键成功要素的发现，不仅可解释国家议程设置的机制，更可为政策倡导提供了智识框架。这是本书最重要的创新点和理论贡献。

3.中央—地方互动的学习机制及政策目标偏移风险

本书研究发现，社会政策制定和执行是一个中央—地方互动、专业知识和地方知识融合的学习过程。中央政府是社会政策议程的主要创设者，并基于专业知识和以往经验为政策执行制定了基本框架；但更具体的政策设计，如新农合政策中的补偿方案等，则授权给更具地方知识优势的省级及以下地方政府；同时，中央政府密切关注地方政府的政策制定和执行，并保留了随时对试点进行“纠偏”的权力；通过技术指导组等知识传递媒介，中央不断将地方政策实践产生的地方知识融合到新政策中，进而指导地方政府新一轮的政策试点。这个互动学习机制，降低了因知识不足而导致政策失败的风险。

但需要指出的是，中央政府和地方政府在社会政策制定过程中具有不同的关注点和行为逻辑，由此也带来了政策目标偏移的风险。以新农合政策为例，中央政府的政策目标是缓解因病致贫和因病返贫问题；但在执行中，这个目标很容易被农民参合率、基金沉淀率等操作性指标所代替。同时，跨部门的社会政策“在执行中制定”的过程中，逐渐从多部门协商走向牵头部门主导。加之初期构建的政策框架的原则性和概要性，使这一过程亦增加了受部门利益影响而偏离初始政策目标的风险。

（五）本书的局限性

1.单案例及案例资料获取的局限性

本书是一个以新农合制度为案例的社会政策过程研究。笔者在案例资料获取过程中尽可能以深度访谈为线索，整合多方资料并进行交叉验证；但由于了解政策过程核心信息的关键人物往往仅限在少数直接参与者，因此论文部分关键信息的获取，仍高度依赖于对这些关键人物的深度访谈。这一信息获取路径有两个局限性：一是新农合议程设置和决策阶段现在已过去了10年有余，由于时间原因，深度访谈对象对当时情形的回忆，未必完全准确；二是作为政策过程的直接参与者，基于维护个人及所在组织声誉等方面的考虑，其对历史的叙述可能有某种选择性——这也是深度访谈和口述史研究所面临的普遍性的挑战。同时需要指出的一点是，受社会资源网络所限，笔者的深度访谈对象主要集中于卫生部门，所获的信息可能有所偏倚。

本书对于社会政策议程设置路径以及政策制定和执行过程研究的主要发现，都主要是基于新农合这单一案例研究，尚未经过其他社会政策过程案例的检验。尽管新农合政策是一个非常典型的社会政策，但由其得出的初步结论的信度到底如何，尚需进一步研究。

2.社会政策议程设置路径研究的局限性和进一步的讨论

识别出社会政策议程设置的科层、上书和协商这三条路径，是本书最重要的发现之一。但对于三条路径的概念化及相互关系等方面，尚需进一步研究。

新农合政策议程设置案例过程中三条路径中发挥重要作用的关键人物（如卫生部长和国务院经济体制改革办公室副主任）的交叉，在一定程度上影响到对三条路径独立性的判断。甚至有评论者可能会质疑，身为卫生部长，以私人身份写信给时任中国最高领导人，是否可以称为“上书”。作者认为，卫生部长签署的卫生部门致中央的报告，和部长致最高领导人的私人信件，存在重大差别。举一个中国历史上的例子，在康雍乾三朝，高级官员一般同时具有以题本和奏折上行文书的权利，但这两种文书遵循不同的流程和规则，因此在国家政治生活中扮演着不同的角色，并不能混为一谈。当然，在社会政策议程设置过程中，这三条路径是否具有普遍性，相互之间是否独立，其独立性对政策议程设置及后续的政策制定和执行到底有怎样的影响？这些都需要进一步的案例研究来回答。

越来越多的证据表明，座谈会作为一种跨界协商、凝聚共识的工具，在中国政治运行中扮演着非常重要的角色。如在确立社会主义市场经济体制这一中国经济体制改革目标的重大决策过程中，时任中共中央总书记江泽民曾于1991年10—12月先后主持召开11次座谈会，对资本主义为什么“垂而不死”、苏东剧变及其教训，以及如何搞好中国特色的社会主义经济这三个相关联的重大问题进行深入讨论和研究，最终形成了“社会主义市场经济”的提法，为中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标做了重要的理论准备。[173]在新农合议程设置过程中，继时任卫生部长上书最高领导人之后，在最高领导人组织召开的农村问题座谈会上，李剑阁针对农村卫生问题富有感染力的发言，对最高领导人形成了巨大的震撼，同时有助于与会最高决策层和涉农部门就加强农村卫生工作达成共识，凸显了座谈会在中央政策议程设置中的作用。但受资源所限，对该座谈会的组织过程尚缺乏全面了解，从而影响了对协商路径的研究深度。同时，对于不同政策过程中协商路径是否还有其他表现形式，及其具体运作方式，还有待进一步研究。