四、完善我国分配制度若干方面的建议

自2013年2月《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（国发〔2013〕6号）发布以来，我国收入分配方面的改革措施陆续出台，包括各地最低工资指导制度、加大新劳动合同法的实施力度、出台机关事业单位养老保险制度改革办法、规范国有企业薪酬制度、健全社会保障体系等，积极成效有所显现。顺应经济增长的新趋势和新要求，分配制度还需要继续完善和改进。

（一）保持改革发展的定力，坚持现有政策持续发力

继续加大经济结构调整和转型升级的力度，坚持发展是硬道理，注重依靠发展的办法克服由发展不均衡所产生的分配问题。

第一，继续加大城乡公共服务均等化的政策力度。调整财政支出结构和方向，加大社会保障支出比例，加大如养老、医疗、教育和住房等社会保障和民生领域的财政支出，降低居民生活成本。可考虑变现部分国有资产或国有企业股权，完善社会保障基金。推动教育、医疗、养老、市政、基础设施建设领域改革，放开行业准入、鼓励全社会投入，政府致力于统一化、透明化、法治化和专业化的行业监管。

第二，继续实施积极的就业战略，完善优化工资政策。积极推动大众创业和万众创新战略，构建全面、公平、容易进入的就业体系，降低就业难度，促进横向和纵向的公平流动。构建不同行业职工工资正常增长机制，合理提高劳动报酬。探索新形势下企业工资协商机制。完善最低工资引导和定期发布制度。根据经济发展、物价变动等因素，适时调整最低工资标准。对边疆和少数民族地区适当提高公务员工资和补贴标准。加快事业单位改革步伐，借鉴发达国家和国内试点经验，完善机关事业单位的工资调整机制，挖掘事业单位的人力资源。

第三，全面推进精准扶贫，着重提高贫困群体的自我发展能力。推进教育扶贫，提升人力资本，阻断贫困代际传递。全面保障教育扶贫政策落实，加大对乡村教师队伍建设的支持力度。推进就业扶贫，提升贫困人口自我增收能力。进一步落实转移就业扶贫责任。扎实开展劳务协作和对口扶贫行动。扶持贫困地区转移就业农民工返乡创业。实施健康扶贫，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务。让贫困人口“看得起病”“看得好病”“看得上病”和“少生病”。探索金融扶贫，加大各种合作组织建设，培育自我增信机制。引入和推广多户联保的小额扶贫贷款方式。积极创新财政扶贫资金基金化运营管理模式。发展普惠金融。

（二）全面深化改革，从改革中要活力，从改革中要均等

当前的重点是围绕土地使用和出让、矿产资源开发、公共工程建设、国企改制等重点领域，强化监督管理，堵住获取非法收入的漏洞，让广大人民群众平等分享要素收益。

第一，尽快结束城乡分割的要素产权制度。推进城乡统筹的新型城镇化，打破阻碍城乡土地要素市场一体化的各种障碍，让农民与城市居民同样地享有土地增值收益，使土地使用权成为能给农村居民带来收益的资产。首先，按照党的十八届三中全会既定的方向，实现农村建设用地“同地、同权、同价”。其次，按照《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》部署，继续推进农村承包地“三权分置”的确权、登记、颁证工作，培育承包地经营权的流转市场。最后，废止城市户籍与置产兴业、就业创业、基本公共服务挂钩的制度，从立法、司法上根除阻碍劳动者全国流动的任何身份歧视，大力推进农业转移人口的市民化。

第二，探索矿产资源国有产权的实现形式。加紧修订现行矿产资源法律，特别要区分探矿权、采矿权这种矿业权的特许权性质与矿产资源本身作为物质财产的所有权性质，保证国家对矿产资源的物质财产所有权，通过分红或收取租金的形式得到体现，尽快避免矿产资源领域国有资产长期地、严重地、大规模地流失。培育矿业权与排放权相结合转让机制，建设公开交易市场。

第三，强化产权保护，维护企业家权益。建立和完善现代产权制度，加强对非公有制经济产权保护，增强企业家的财产和人身安全感；尽快公布民间资本投资准入的负面清单，加快放开行业准入步伐，在融资、PPP等方面给所有企业平等的法律保护；开展全国范围内的企业营商环境报告制度；修订相关法律，提高司法效率，加大对知识产权侵权的打击力度。

第四，规范市场交易，取缔不正当竞争。严厉打击走私贩私、偷税逃税、制假售假、骗贷骗汇等经济犯罪活动。严厉查处权钱交易、行贿受贿行为。深入治理商业贿赂。健全现代支付和收入监测体系。大力推进薪酬支付工资化、货币化、电子化，加快现代支付结算体系建设，落实金融账户实名制，提高居民收入结算和政府对居民行政给付效率。

第五，保护投资者权益，提高居民的投资性收入。继续规范资本市场，重拳打击内幕交易、操纵股市，重视保护投资者特别是中小投资者合法权益；通过创新金融体系、强化投资理财渠道监管、规范交易方式、探索网络交易模式，让居民拥有更为多样的金融理财工具和产品。加强上市公司监管，规范可持续回报股东的分红制度，提高居民的财产性收入。

（三）保护创新、加大人力资源投资，激发要素活力

第一，改革体制和加大投入，加速塑造新一代高素质劳动者。建立并推行生育补贴制度，鼓励劳动力的再生产。制定学前教育适当补贴政策。基于经济结构调整、转型升级来调整现行教育体制和教育模式，在提高国民教育质量的同时，加大对技能教育的重视和投入程度，制定配套的政策，开辟相应的人才成长跑道。放开职业培训、医疗卫生和教育行业，鼓励全社会力量投入，争取在较短时间内大幅度提高我国劳动者整体素质。

第二，激励科研，鼓励创造发明。贯彻中办、国办印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》以及有关鼓励科研人员从科研活动中获得收入的各项政策。从政策实施细节上让科研人员从履行各项审批、报销手续的烦琐事务中解放出来，使科研人员的实际贡献与收入分配相匹配落到实处，真正调动积极性和创造性。

第三，全面激发城乡劳动者干事创业的积极性。落实《关于激发重点群体活力、带动城乡居民收入的实施意见》。减税清费，进一步减轻中等以下收入者税负。在风险可控的前提下，加快发展直接融资，促进多层次资本市场平稳健康发展。平衡好按劳与按资、按智分配的比例关系，大力发展股份合作制。加强对财产性收入的法治保障，在拆迁、征地、征用公民财产过程中，依法保护公民财产权利不受侵犯。

（四）逐步增强财税体制再分配的功能

第一，在整体税制上，着手降低间接税在税收总收入中的比重，增加直接税在税收总收入中的比重。首先，加快遗产与赠与税开征试点。至少在“十三五”期间将遗产与赠与税的开征试点提上议事日程，就遗产税功能定位、征收对象、税率、扣除等技术性问题展开广泛讨论，逐渐凝聚改革共识。其次，总结上海、重庆房产税试点经验，探索推广居民房地产税征收的配套改革工作，近期集中精力，对居民财产登记和征信体系建设等基础工作制订时间表。最后，随着直接税的试点开征，着手增值税和消费税的减税降率测试。

第二，在现有税制中，推进“分类+综合”的个人所得税改革。尽快修订现行个人所得税法，首先，要实行以家庭为单位申报纳税，与适当鼓励生育、尊重家庭传统和简化征收手续的要求相一致。其次，要实行综合征收，可从增量入手，对一些经常性劳动所得要纳入综合计征，逐步扩大纳入综合计征范围的所得类型，扣除项目包括家庭抚养、赡养、大额教育和医疗支出、首套房屋贷款利息等生计扣除的因素，适时引入差别扣除项目。最后，要相应降低税率，实现整体性减税。考虑与周边国家和发达国家专业人才竞争需要，将最高边际税率由目前的45%和35%降到25%的水平上。

第三，健全社会保障体系解除城乡居民后顾之忧。

整合保障项目。将城乡最低生活保障、城乡生育保险、城乡社会养老保险、新型农村合作医疗与城镇医疗保险合为一体，城乡社会保障项目基本一致，不同之处为城镇失业保险和工伤保险。

整合保障对象。根据实际情况，对以下三类情况进行整合：在城镇有固定居所，自愿放弃土地承包权的农业转移人口，可以参加城镇社会保障；对土地被征收、征用的农民，国家从土地征收征用费中一次性提取各项社会保障基金社会统筹部分，将其列入所在地城镇社会保障范畴之中；目前城镇社会保障大多数项目只涵盖城镇职工，拟将城镇社会保险覆盖范围扩大到城镇所有居民。

整合保障标准。鉴于城乡之间、地区之间差异较大，不同社会阶层群众对社会保障水平的要求各不相同，在城乡共同的保障项目上可作适当安排：即设定国家保障和地方保障两个层次，实行城乡和地区“一套制度、两种（或多种）标准”，中央财政对每项保障项目的资金人均补助标准实行全国统一，地方政府配套集体补助和个人缴费分别设定一个最低分担比例，发达地区比落后地区、城镇居民比农村居民标准可以高一些。

整合保障资金。适时将现在的社会保障费改为社保税，以加强征收管理。通过征收社会保障税、发行国债和彩票、开展社会募捐、发展社会慈善事业，多渠道筹集城乡社会保障资金；要提高社会保障资金统筹层次和比例；要建立城乡统一的个人账户。

整合保障机构。将需要个人缴费的项目归并到劳动保障部门，将不需要个人缴费的项目归并到民政部门，即社会福利、社会优抚、社会救济包括城乡最低生活保障由民政部门主管；所有社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，不论城乡全部由劳动保障部门主管。管理内容包括政策和规则的管理，资金征收可委托税务部门代理；资金管理和运营交由第三方机构承担。

整合保障法规。制定出台《社会保障法》，对城乡所有社会保障项目进行整合和规范。国务院依据《社会保障法》的基本原则制定出台相关法规，主要包括《社会救济条例》《社会优抚条例》《社会福利条例》《社会保险条例》等。社会保障主管部门及各级地方政府制定出台相应的实施细则。

第四，大力向社会放权，充分发挥民间组织在调节分配中的独特优势。随着《中华人民共和国慈善法》出台，近期我国《企业所得税法》进行了相应修改，增加了对自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善的税收优惠力度。下一步主要是通过完善公益慈善组织的税收减免制度来加强对其监管。一是适度提高扣除标准，增加免税项目；二是凡是符合免税规定的社会组织，在手续完备的情况，使捐助人顺利地获得捐赠免税待遇；三是细化相关规定，如对于非现金捐赠免除的认定要详细可操作等；四是对慈善公益组织所从事的与其宗旨无关的收入则应分别计账、依法纳税。