二 政策检视：统合、执行、弱历史性与初中发展边缘化生产

新中国成立以来整个基础教育的发展历程中，国家与地方出台的相关政策可谓汗牛充栋，只是这里的研究重点不是对汗牛充栋的相关政策进行系统整理与爬梳，而是试图在历史的长时段链接中检视基础教育政策中与初中发展相关的教育政策，并主要阐释三个问题：第一，政策制定中的统合问题，即在宏观教育政策制定中，是否存在着初中教育发展信号微弱，且在不同时段的教育政策重点扶持中有意无意地忽略重点扶持之外的农村初中发展问题。第二，政策执行中的空间变异问题，即政策制定在留下诸多实施空间的同时，是否存在着初中教育发展的政策空白问题。第三，政策过程中的弱历史性问题，即初中发展中的相似教育事件出现在不同历史时期时，是否存在着弱化历史关联度与借鉴力，致使相似事件反复重现、反复解决的问题。

（一）政策统合：初中发展信号微弱

初中教育的独特之处常常被淹没在基础教育政策文本与政策实施的大一统之中，即我们能够阅读的专门针对初中教育的政策文本并不多见，而更多的是在国家关于中学教育、义务教育或基础教育的总体阐释与规定中。笔者以《中华人民共和国重要教育文献》（1949—1975, 1976—1990, 1991—1997, 1998—2002）四卷本为依据，统计国家在53年的教育发展历程中与基础教育相关的政策文献，以及在这些政策文献中专门针对初中教育的文献。基本结果是：在1949—2002年的“基础教育”政策文献类目中，大约有584个文件，其中专门针对初中教育发布的有13个，所占比例为2%；其他部分与基础教育相关的文件有108个，其中2个文件是专门针对初中发布的。一是编号971106，“国家教委关于印发《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》的通知”；二是编号20010305,“教育部办公厅关于做好2001年初中学生毕业升学体育考试工作的通知”。与此现象可以互证的是，在1949—2007年间有关“基础教育公平与发展”的政策文件，以国务院、教育部名义所发的22个政策文件中，只有2个是专门针对初中的且内容大致相似，即1986年国家教委《关于在普及初中的地方改革招生办法的通知》和1995年国家教委《关于进一步推动和完善初中入学办法改革的通知》，其余均含包在义务教育、中小学教育、各级学校、基础教育的统合表述中。

这里值得研究的问题是：第一，不是说非要有多少专门针对初中教育的政策不可，在整个教育体系中，“义务教育、中小学教育、各级学校、基础教育”之中都涵括了初中教育，尤其是2006年中国新《义务教育法》颁布实施后，国家以“义务教育”政策统合初中教育政策的情况更加习以为常，而是说在我们这个教育也更多地秉持由上而下的国家里，政策针对性的强弱所引发的外界反响差异极大。起码教育政策作为某一教育领域发展的信号，不可能不被地方教育行政或学校管理层加以进一步解读甚至过度解读，表现在实践中则是指涉信号强的教育领域先被或更被重视，指涉信号弱的教育领域后被或不被重视。在这个意义上，初中发展的针对性政策相对较少并由此引发的关注度不够，可以说是不争的教育事实。第二，如果说国家政策因为其宏观统合性，而不可能关注到初中教育的细微部分，则与现有的教育政策事实不相符合，因为在上文关于专门针对初中教育的政策文件梳理中，恰恰有较为细微的“国家教委关于印发《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》的通知”和“教育部办公厅关于做好2001年初中学生毕业升学体育考试工作的通知”，而针对初中教育发展的宏观政策则所见甚少。第三，在存有的教育政策差异中，若更多地有利于城市中小学发展较少针对农村中小学包括农村初中发展的政策，可能会加剧城乡中小学教育差异的扩大。这起码有违国家教育政策制定的初衷。因为对一项教育政策而言，其初衷就是人为制造差异这种可能性几乎很小，或者说谁也不愿也不敢这么做，但差异的有意无意间制造却很有可能存在。譬如“重点学校”政策问题。不可否认，分别在1953年、1962年、1978年、1980年四次出台的兴办或建设重点学校的政策，是加速造就人才和带动整个教育发展的需要，且不说，重点学校政策在日后发展中所引发的诸多弊端，仅发出的“重点学校”政策信号与信号实情，就清楚地表明国家和教育行政有意识地对相关重点中小学尤其是城市重点中小学进行资源投资与扶持的意图。如1953年教育部《关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》颁布后，对文件中“一些中学”重点确定的分布是：北京20所，江苏14所，天津、上海、四川、安徽、福建各10所，其他各省、自治区分别为1—9所，总计全国重点中学为194所，占全国中学的4.4%。显然，重点中学所占省域（直辖市）中，发达省域（直辖市）明显高于欠发达省域。而1962年教育部《关于有重点地办好一批全日制中小学的通知》颁布后，据1963年9月统计，北京、吉林、江西等9省、自治区、直辖市共135所重点学校的布局是：城市84所，占62%；县镇43所，占32%；农村8所，占6%；有7个省、自治区没有选定农村中学。显然，重点中学所占市、县类别中，发达市、县明显高于欠发达市、县。可见，当时的重点学校绝大多数设立在较为发达的城市、城镇，可以更多获得国家特殊资源政策和发展政策的青睐，可以更有利于城市、城镇学生的升学与发展。而在这一系列重点学校政策的颁布、实施、演化的全过程中，作为含包在“一些中学”里的初中学校，其发展便呈现出多种复杂情形：第一，一些当时作为完全中学的初中学校，得到相当一部分重点倾斜的教育资源，获得相应的重点发展，且这种发展一直延续到非实质性的初高中剥离时期；第二，一些当时作为完全中学的初中学校，虽然在重点学校重点投资过程中也获得一些发展，但其后由于初高中剥离，大部分优质资源被高中所占有，初中部发展逐渐沦为弱势；第三，也是特别值得关注的，主要是一大批农村初中学校，在重点学校发展政策时期就没有获得过重点资源和发展政策的“重点关注”，先期的被边缘化使其失去“一次发展”的机会，而到提倡义务教育均衡发展时期，原先造成的沟壑难填、追赶乏力，又使其“二次发展”陷入深度瓶颈，由此出现初中阶段学校强者更强、弱者更弱的现象。

（二）政策执行：初中发展空间变异

教育政策执行是整个政策过程中至关重要的环节，所有政策制定的目标、价值、意志都需要在这一环节获得实现，而发生的各种政策执行变异也会在这一环节以各种形式彰显。更值得关注的是，这种政策执行导致的变异同样具有历史长时段性与绵延性。也就是说，在各个不同的历史时期，政策执行变异问题都可能出现甚至成为某种顽疾，问题的关键在于，对政策执行变异的各种现象进行事实性描述固然重要，但我们更需要对这些变异现象背后的诸多原因进行揭示，以便警醒整个政策过程。这里有三个问题需要厘清：一是政策执行空间变异与政策预留空间中的国家意志有关。这与上文的政策统合问题紧密相连。作为政策制定者的国家，为各地政策执行留下足够空间，以便各地在具体执行中因时因地因人因情制宜显然无可厚非，但是政策指涉信号的强弱肯定与执行力度的强弱呈正相关，况且政策制定时的国家意志即便在体现统合的“中小学教育”或“义务教育”表述中其实相当清楚，如上文“一些中学”确定重点时的城市取向。这也就意味着，政策在其预留空间中一方面不会将国家意志悬置起来，另一方面又留给地方与学校诸多空间可能，如此，在可能空间与有效边界的把捉过程中容易产生政策执行变异。二是政策执行空间变异与不同执行群体对政策空间的解读有关。作为地方教育行政的政策执行，会精心解读国家政策中所释放的各种强弱信号，然后会酌情选择在本地具有一定影响力的学校或能对本地教育快速奏效的项目予以实施，而一般学校尤其是薄弱学校不会在其首选范围，这既体现出对国家政策根据本地实际的创造性执行，也是对国家政策意志无法达成时的机智让步。而作为具体学校的政策执行，同样更多地秉持“效用”的原则，即选择对学校发展有利（绝对包含升学率）的政策先期执行，感觉有所难度的则缓步或在后期执行。如此，虽然政策执行中都是选择自己能做的事情去做，但两个主要执行群体之间所存在的差异也容易产生政策执行变异。三是各方群体的利益博弈成为政策执行空间发生变异的关键因子。可以说，无论是国家、地方还是学校，肯定都期待在政策执行的空间中最大获益，但怎样才是或才能最大获益是无法言说的，于是政策空间变为政策空白的情形就会有意无意地发生，而对政策尚未执行就遇到的问题并不深究，并不较真，模糊执行且以部分执行替代全面执行等现象，在很大程度上都缘于此。在这样一个政策执行过程中，作为长期形成的处于小学、高中夹缝中的弱势初中，常常会在统合的政策与选择的执行中被遗忘或被边缘化，其发展空间无疑会发生变异。

以九年一贯制学校的“一贯”政策问题为例。从上文对政策的检视中可以看出，初中教育在新中国成立前基本上都是作为中学教育的一部分进行各种阐释的，新中国成立后至改革开放前初中教育也大多在“中学”或“中小学”的语境中被阐释，直到1986年颁布《义务教育法》后，尤其是2006年《新义务教育法》颁布后，初中教育才更多地被放置到九年义务教育的框架内进行阐释，同样，政策的下达也多以九年义务教育涵括初中教育。这意味着，在九年制义务教育中，初中教育可能获得两种不同的发展空间：一种是在九年一贯制学校结构中，另一种是在独立设置的初中学校结构中。就前者而言，似乎九年一贯制学校对国家有关九年义务教育的政策执行更具有针对和便利的特点，因为九年的政策对应无论让地方还是学校都感到，虽然儿童前期与儿童中期的学生在生理、心理上都有不小的差异，但毕竟学校的“一贯”既可以有一以贯之的谋划，也可以有相对不同的空间。但事实是，九年一贯制学校本应具备的九年义务教育政策执行的便利，实际上演变为九年的并不一贯。2012年，我们课题组在江苏苏中、苏北地区的几所九年一贯制学校考察与座谈时，几乎没有发现一所学校在学校发展、课程设计、课堂教学、教师发展、内部管理等方面，试图从学生身心发展和健康成长角度做出九年一贯的整体规划与整体设想，充其量只是小学学段与初中学段一些活动尤其是德育类活动的部分整合，因为这样的活动小学、初中整合起来搞更为省时也更有效用。有学校也坦承，小学、初中的一贯性体现不到位，没有真正坐下来考虑相辅相成的问题。而在座谈中有校长提及打算考虑将小学高年级部教师与初中部教师打通使用时，所在区的教育行政官员则立刻表示了担忧，理由是小学、初中教师交流可能会对小学带来不利的影响。至于九年一贯中的小升初政策设想，充其量也只是理论设想而已，事实上也无法得到真正落实。如某实验学校在小学学段保持有8个平行班的规模，但到初中却只变成了5个平行班，主要原因是周边还有两所名校，该实验学校夹在其中，要保住原有生源相当不容易。2014年4月，我们又对江苏苏南的几所九年一贯制学校进行了调研与座谈，发现上述问题同样存在，只是表现形式更为复杂：初中生源发生萎缩，初中发展遭遇边缘，既有与上述相似的附近有更好的初中学校的缘故，也有新城镇化进程中大量年轻人的涌入与流动所带来的生源无法稳定的缘故，更有地方政府与教育行政每年都要重新进行学区划分与调整的政策缘故。

进一步说，政策执行中，与小学、高中相比初中相对被忽视的情况相似，对优质初中着力打造的政策执行也可能导致薄弱初中愈发薄弱的政策空间变异。虽然从1995年择校问题进入国家政策议程，到2010年历经16年16次勒令禁止，但是，对教育优质资源的无限向往和无法扼制的择校热，仍然使地方、学校把对国家政策的执行力发挥到极致，也使择校发挥到极致。而在满足老百姓的就学愿望、举所有之力打造优质初中的同时，常常忽略了本来就捉襟见肘的乡镇初中，使得这些初中愈益薄弱。如不少地区是通过把初中学校搬迁到开发商房产所在地发展起来的，称之为举全区之力办老百姓满意的初中，据说，这些学校能接收全区2/3的学生生源。这一现象形成了一个政策执行利益链：一方面，开发商要开发房产，政府要为老百姓办优质初中进而搬迁初中，两者达成利益共谋；另一方面，老百姓想上优质初中进而搬迁农村，似乎达成开发商、政府、老百姓三方之间的利益多赢。但是，在整个花钱搬迁—出钱择校—拿钱租房—拼钱陪读的过程中，一方面老百姓成为最为弱势者，另一方面也使那些国家所谓保证基本办学条件的乡镇初中越发走向边缘，成为更为薄弱的初中。

（三）政策弱历史性：初中发展问题重现

不论教育政策的制定主体如何变更，也不论不同历史时代如何发生变迁，就针对的同一类事物或事件而言，教育政策不可能是去历史或弱历史的，更不可能无视历史既有事件的存在与发展而另起炉灶。从这个意义上可以说，在不同历史时期的不同教育政策中，人们都能触摸到历史的痕迹。问题是，这些历史的痕迹常常在新政策制定时被有意无意地悬置起来，以致政策结果并不如政策制定者们所预期的或人们通常所认为的那样总是波浪式前进、螺旋式上升，总是朝着“好的”和“进步”的方向前行。由此，置身在这样一种政策现状中的初中教育，其发展进程中总有一些并不陌生的问题却反复重现就不足为奇了。

不妨以学校发展规模政策为例。可以把中华人民共和国成立到现今有关基础教育学校发展规模的政策分为两个大的时段，新中国成立后到改革开放前为一个长时段，改革开放后到当下是另一个长时段。前一长时段的基础教育学校发展规模伴随着“有学上”的教育普及的热切渴望，整个教育政策围绕加速与收缩展开，快速办学政策与快速缩学后果，使初中学校在此一阶段的发展中屡屡受挫。此处的重点在于检视这一长时段中教育政策是如何不断反复修改的，又是如何在政策修改的弱历史性中不断影响中小学发展，尤其是初中发展的实际境遇的。第一次学校发展规模政策调整发生在1957年，主要针对的现状，一是1956年教育事业建设的总方针，即“加速发展，提高质量，全面规划，加强领导”；二是各级各类学校的发展要求，即“普通中学，大量发展，增加高中和初级中学的学生；小学教育，加速发展，对实施小学义务教育积极进行准备，在生产发展较快、入学率已达到80%以上、又可能解决师资的地区，就可以开始实施小学义务教育”，中共中央采取的教育修改政策是“适当收缩、保证重点”，力图使过快增速的中小学教育有所降温。但是，与这一次政策修改仅仅相隔三年，就又发生了1961—1965年第二次学校发展规模政策的调整，主要针对的同样是过速发展的1958—1960年“大跃进”的严重后果。教育部采取的教育修改政策是，在中央“调整、巩固、充实、提高”的八字方针下，对教育事业进行调整，包括《1961年和今后一段时期文化教育工作安排的报告》，提出区别城乡和根据不同地区的不同情况，有计划、积极地普及小学教育的方针；1962年的《关于进一步调整教育事业和精简学校教职工的报告》，要求进一步放慢中小学教育发展速度，适当压缩全日制中小学规模，注意调整学校布局，方便学生就近上学；以及1963年出台的《全日制中学暂行工作条例（草案）》《全日制小学暂行工作条例（草案）》，进一步规范了学校办学工作。不可否认，上述所言各个历史时期的不同政治、经济、文化任务强力制约着教育与学校的发展规模，但不断调整的政策显然遭遇的是大致相似的重复问题，致使反复出现超出国家承受能力的教育发展规模过大、以生产劳动代替教育等“左”的错误和问题，对中小学教育发展包括初中教育发展带来了深刻的影响。仅1965—1975年，农村普通初中学校数就由1.81万所增至12.35万所，这种大起大落的变化所带来的初中教育诸多质量问题就可想而知了。

后一长时段即改革开放之后，尤其是进入21世纪后，基础教育学校发展规模伴随着“上好学”的教育需求日益高涨，布局调整、撤校并点、新造学校等依据国家政策行使的举动使初中教育发展中的问题又重复着历史老路，不少初中学校快速兴起，或快速撤销，或停滞不前，或弱势加剧。其实，1949—2012年，中国农村学校布局调整的教育政策始终在颁布—实施—调整、再颁布—再实施—再调整中徘徊难行，呈现的五个不同历史时期的阶段性特征分别是：1949—1965年，“供不应求”的学校布局调整政策；1966—1976年，“文化大革命”十年“教育工农化阶段”的学校布局调整政策；1977—1985年，“恢复和整顿不合理教育布局阶段”的学校布局调整政策；1986—2000年，“义务教育巩固普及阶段”的学校布局调整政策；2001—2012年，“农村学校大幅度撤并、延缓撤并与调整、部分教学点恢复与稳定阶段”的学校布局调整政策。诚然，这些不同历史时期学校布局调整政策实施后的教育效果各有不同，但不可否认的是，一些具有共性的问题既不难寻找，更是长期存在，尤其是1986—2012年，急功近利、一刀切、片面化、上学难、城镇大班额、教学点大量撤销、寄宿制、校车安全等问题都在这几十年中或大或小、或隐或现、或多或少地存在着，但教育政策在其中彰显的“历史话语权”却微乎其微。其中“村不办小学，镇不办中学”“初中进镇，高中进城”的调整策略，更使农村初中发展前景堪忧。1998年，全国初中在校生辍学率为3.23%，达167万人，比1997年上升0.09个百分点。农村辍学率为4.2%，高于全国平均水平0.97个百分点。有的地方高达10%以上。这一数据已经令人惊讶，而到了2002年，东北师范大学农村教育研究所对6省14县17所农村初中历时两年的调查显示，初中学生的平均辍学率超过40%，其布局调整的推进，在一定程度上加剧了辍学率的上升。

进一步说，尽管布局政策看起来一直在调整，但从这种调整中可以看出与前一历史时段的政策调整具有同样的相似性，更多表现出的仍然是承认问题与回复问题，当然也不乏问题的解决之策，但却很难看出是在做出相关历史比较与政策相似性比较之后的自觉且科学的政策行为。正因为如此，与农村边远地区撤点并校形成两极的另一种格局，即一些发达地区学校布局调整中出现的新造学校、快造学校、速增班级的现象至少目前并未引起足够的关注，更未见具有历史意涵的预测性政策出台。在我们课题组新近的调研中发现，一些发达地区应对年轻人大量涌入、学龄儿童激增的现状，新造快造了不少九年一贯制学校或独立初中。与此同时，年级班轨不断扩大，尤其是扩大初中部，因为整个学校规模呈现金字塔状，即小学适龄儿童越来越多，原有初中部规模无法满足，必须不断扩大班轨规模和班级规模。虽然这些新建学校都很成功，但在每年都必须变更的学区调整中，在九年一贯制事实上也不能保证一以贯之的情况下，初中教育发展的前景同样令人担忧。这是一种情形。另一种情形是，一些本来较为薄弱的城乡接合部初中，在教育行政达标验收升级政策的导向下，通过验收进入第二方阵，而那些地处乡镇本来同样薄弱的初中在这一过程中越发边缘弱势下去。第三种情形是，还有一些学校在布局调整中，名义上是资源放大，即从较为局促的市区调整到较为宽敞的城郊原先较为薄弱的学校地址上，但其实质是地处城市中心区学校的地理位置本身更受到关注与开发。可想而知，如果我们的教育政策总在拾遗补阙，身处其中的教育包括初中教育又怎能不在弱化的历史脉络与历史借鉴中走向边缘与变异？

综上所述，对新中国成立以来基础教育初中发展的政策检视，可以得出的简要结论是：第一，政策统合是国家在义务教育或中学教育方面实现国家目标、价值、意志的一种整体行为，本身必然具备合理性与合法性的解释，但在这种政策统合中需要关注两个问题：一是若以政策统合取代基础教育各个不同发展阶段的针对性与独特性，则统合的政策就会以貌似的全局关注掩盖实质的非全局关注；二是统合政策的公平性原则与补偿性原则必须同时具备，否则，弱势领域的发展就会在统合中被大一统的所谓公平取而代之。具体地说，若在基础教育各项统合政策中，对初中教育发展所释放的信号太微弱或有意无意地加以忽略，则初中教育的边缘化发展在所难免。第二，政策执行中的空间变异问题在各个不同历史时期对任何阶段的教育而言都是存在的，但长期形成的在小学、高中发展中处于弱势的初中，政策执行中的空间变异对其的影响更大。这些变异背后的关系有三方面需要把捉：一是政策执行变异空间与政策预留空间国家意志的关系；二是政策执行变异空间中不同执行群体与政策空间解读的关系；三是政策执行空间发生变异中各方群体之间相互博弈的利益关系。第三，政策出台过程中若缺失了对以往政策出台论证、形成颁布、实施效果等的记忆与借鉴，就会出现政策的可信任度问题。具体地说，政策的弱历史性如果使初中教育在发展中本可有所避免的老问题反复重现，本可少走弯路的新问题得不到及时关注，必然会延缓初中教育的发展，甚至在一些表面繁荣的现象背后可能会遮蔽日后继续发展的隐患。