三 整体性治理视域下的国家监察体制改革：一个系统性分析框架

整体性治理在我国公共管理和公共服务领域得到广泛实践，也产生了较好的成效。那么，在廉政建设领域，是否也应运用整体性思维加以推进呢？国家监察体制改革的整体性重构，应当建立何种分析框架呢？

（一）廉政建设领域的整体性治理：何以必要与何以可能

推动廉政建设，必须对腐败产生的政治经济社会根源进行深入分析，在此基础上提出针对性、前瞻性、系统性应对之策。 “腐败现象，它的规模、特点和活动，是一个国家政治、社会和经济中的问题。”[27]从我国的实际情况来看，腐败现象的存在确实是多种因素相互作用的结果。

我国的政治和行政管理体制总体上讲是权力相对集中的体制。这一体制最大的优势就是“集中力量办大事”，可以快速组织和动员政治、行政乃至社会系统投入重大任务，完成其他体制难以完成的任务。但是，这一体制最大的问题就是权力缺乏相互制约与制衡，容易产生权力滥用和腐败现象。如果权力相对分散，在一定程度上形成相互制衡机制，腐败产生的漏洞和概率就会大大减少和降低。事实上，我们也在努力建成行政机关内部决策、执行、监督相互分立、相互制约的权力结构和运行机制。但体制的惯性始终存在，只要上级有重大决策部署，传统体制很快就会被激活。

计划经济时期，政府掌握了经济发展的所有重要资源，按照计划方式对资源进行集中统一配置。社会主义市场经济体制的建立在很大程度上厘清了政府和市场、政府和社会的关系，政府从微观管理、直接管理向宏观调控、间接管理转变。毋庸讳言，许多地方政府在市场监管、土地交易等方面具有很大的决定权，加上相关的法律法规不够完善，这就给许多腐败分子留下了可乘之机。正如阿克曼和帕利夫卡等人所言：“任何国家，无论其统治者乐善好施还是压迫民众，他们都掌握着受益的分配和成本的增加。谁获得有价值的收益，而谁不得不承担沉重的成本，通常由手握实权的政府官员说了算。想要获得优待的个人及私营企业，可能愿意通过行贿的手段来达成目标。”[28]

受传统文化的影响，我国的“官本位”文化在一定程度上依然存在。在扭曲的世界观、人生观、价值观的影响下，少数人失去理想信念，把升官发财作为自己的人生追求。一旦手中掌握了权力，处心积虑如何“变现”、如何完成几代人甚至世世代代的财富积累。“一人飞升，仙及鸡犬”的传统观念在某些地方、某些家族文化中仍有体现，为少数领导干部的腐败行为添加了“合法性”。加上我国是一个人情社会，各种各样的血缘、学缘、业缘、地缘纽带往往在社会交往、政府与社会互动中发挥作用，权力的依法规范行使一旦和这些因素发生冲突，时常容易出现变形走样，引发各种腐败现象。

因此，我国的廉政建设是一项系统性、复杂性工程，也是一个艰难的、长期的过程。我们既要重视政治体制改革和行政体制改革，不断优化权力结构、完善法律制度、健全监督机制，又要深入推进社会主义市场经济体制建设，让市场在资源配置中发挥决定性作用，让政府这只“有形的手”始终限制在确有必要的范围之内，还要加强理想信念教育和社会文化建设，弘扬公私分明、公平公正的先进文化理念，营造风清气正的社会文化环境。事实上，改革开放以来特别是党的十八大以来，我们已经将廉政建设作为一项系统性工程来抓，始终坚持惩防结合和源头治理，坚持“三不”机制一体推进。根据腐败发生的根源进行整体性、系统性治理，是我国廉政建设的基本方向和根本路径。

（二）廉政建设体系中的国家监察：结构功能主义的阐释

20 世纪中叶前后，美国著名社会学家、哈佛大学教授塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons ）在《社会行动的结构》 （1951）、 《迈向一种一般行动理论》 （1951）等著作中系统、完整地阐述了结构功能主义理论。[29]该理论提出之后，不仅在社会学中产生很大反响，而且在政治学、公共管理学等领域也产生了很大反响，成为学术界研究社会结构和社会现象、政治结构与政治现象的一种理论阐释性框架。“结构功能主义是侧重对社会系统的制度性结构进行功能分析的社会学理论，通过研究社会系统中各子系统之间 ‘地位—角色’的定位以及彼此之间的互动关系，以维持社会系统的稳定和存续。”[30]那么，借鉴结构功能主义分析方法，我们是否可以对廉政建设体系中的各个子系统进行“地位—角色”分析，从而探讨监察机关在廉政建设体系中的特殊地位和作用呢？

如果把廉政建设体系作为一个大系统来看待，那么党委、人民代表大会、监察机关、行政机关、司法机关、社会团体等可以被看成这个大系统中的几个关键子系统。党委是廉政建设的领导者、组织者和指挥者。根据民众要求和廉政建设的形势任务，党委将党的意志转化为党的反腐路线、方针和政策，直接向纪检监察机关传递，监督监察机关履行党的决议、贯彻党的决策的力度和成效。监察机关接受党委的统一领导，并将重大任务的执行和整个廉政建设行动及时向党委汇报。人民代表大会是立法机关，将党的意志、民众意志适时转化成法律法规，为监察机关的廉政建设提供坚强的法律保障，监察机关也必须接受人民代表大会的监督，定期向人民代表大会常务委员会进行专项工作报告。司法机关是反腐行动的有力协作者，让监察机关办结的案件及时进入司法程序，使腐败分子最终得到法律的制裁。同时，司法机关和监察机关形成权力制约关系，可以在很大程度上防止监察权的违规滥用。监察机关的廉政预防、反腐行动等需要得到社会团体、民众的广泛支持，民众和社会团体也对监察机关形成社会制约力量。

可见，从结构功能主义视角审视，监察机关处于廉政建设体系的枢纽与执行中心。监察机关设置是否科学、运转是否高效，直接关系到廉政建设体系的稳定与发展。监察机关和其他各个子系统形成错综复杂的输入、输出的关系，各个子系统将信息、政策、法规输入监察机关，监察机关则向其输出各种应对之策，反馈行动与绩效信息。没有各个子系统的政治、行政、司法输入，监察机关无法运转；没有监察机关的执行与反馈，各个子系统也无法回应反腐愿望与政策执行诉求。正是与各个子系统的相互依存、相互促进，监察机关出色地完成了廉政建设任务，维持了廉政建设体系乃至整个政权体系的正常运转与健康发展。廉政建设体系的结构功能主义分析如图1-1。

图1-1 廉政建设体系的结构功能主义分析图

（三）主体、客体与行为三重维度：监察体制改革的整体性分析框架

运用整体性治理理论对国家监察体制改革进行分析，可以从主体、客体、行为三个维度入手。从哲学的角度讲，这三个维度涵盖了任何一项集体行动，正是主体、客体和行为的互动，推动了某项事务的运行与发展。国家监察体制改革是一项重大的政治行动和改革运动，包含了许多复杂的内容。但是，只要从三个维度进行分析，基本上可以对整个改革进行深入剖析。

国家监察体制改革主体的整体性重组，主要包含结构重塑和资源重组两个方面。结构重塑包含外部结构和内部结构。从外部结构来讲，党的集中统一领导是国家监察体制改革的核心和关键。监察体制改革全面确立了党的集中统一领导地位，纪检监察机关在党的统一领导下开展工作。监察机关不再是行政机关内部的一个职能机构，而是提升为与行政机关并行的一个新的权力序列和机构序列。从内部结构来讲，进一步明确了监察机关以上级纪检监察机关为主的领导体制，同级党委的领导、上级纪检监察机关的领导得到规范。同时，监察机关内部进行机构改革，削减职能部门、增加业务部门，使业务部门的力量得到加强，便于提升纪检监察机关的战斗力。建立监察机关内部既相互分立又相互制约的权力结构，防止内部权力的滥用。资源重组也包括内部重组和外部重组两个方面。从外部来看，检察院的原有反贪资源转隶到纪检监察机关，理顺公安机关、法院与监察机关的关系，巩固和加强法法衔接。其他承担反腐职能的资源也全部整合到纪检监察机关。从内部来看，进一步优化资源配置，保障最具优势资源运用到最重要的地方，提高资源配置效益。

要使整个廉政建设和反腐行动有效，除了对主体进行重组，客体也必须全部统摄其中。这里的客体主要是指监察对象。2017年在全国启动的监察体制改革将所有行使公权力的人纳入监察对象，坚持了改革的系统性、整体性思维。腐败主要发生在掌握最重要资源的党政机关，但其他领域同样存在腐败的空间。如果仅仅在党政机关正风肃贪，其他部门、其他领域腐败盛行，整个政治生态、社会生态就难以从根本上好转。政风、行风、社会风气是相互影响、相辅相成的，只有将它们作为一个整体来考虑，旗帜鲜明地反对各个领域、各个群体的腐败，才会真正收到成效。监察体制改革的另外一个特点，坚持对客体的“时空全覆盖”，也就是说，不管腐败分子潜伏期多长、是否退休、是在国内还是境外，一律绳之以法、概莫能外。

腐败行为的发生总有一个演进的过程。监察机关必须根据腐败行为的发生规律，做好教育、预防、查处的全周期管理。教育就是要帮助公职人员树立正确的世界观、人生观和权力观，坚持理想信念，抵制各种诱惑和侵蚀，做到“不想腐”；预防就是不断改革创新权力运行的体制机制、建立健全相关的法律法规和规章制度，堵塞各种可能的漏洞，将权力关进“制度的笼子”，让掌握权力的人“不能腐”；查处就是严厉处置各类人员、各类行为，无论职务多高、功劳多大，都不能逃避法律的制裁，树立监督的权威、法律的权威，让所有人“不敢腐”。坚持“三不”一体推进，最大限度地降低腐败行为发生概率。过去反腐机关查处的往往是严重腐败行为，对轻微的违纪违法行为没有及时处理，没有做到“红脸出汗”和防微杜渐。国家监察体制改革以后，坚持违纪行为、违法行为和职务犯罪行为一起查处，法纪贯通，起到了较好的效果。

国家监察体制改革主体、客体、行为三重维度的分析框架如图1-2所示。