二 “市政”概念辨析

“市政”概念关乎本书宏旨，故有必要予以辨析。

近代意义上的市政源自欧洲，并由欧洲流播至世界其他国家或地区。近代中国市政就曾深受欧美等西方国家市政的影响。不过，如果从历史演进的角度来看，市政在西方有着自身的当然主要是西欧的传统，在中国亦有着自身的发展历程。故笔者认为，对“市政”概念的界定，应基于中西历史基础而取中西市政的“最大公约数”。

（一）西方历史上的城市与市政

追溯西方近代市政的源头，则言必称古希腊、古罗马。在古希腊的城邦时代，单个城市即单个国家，是独立的行政实体，市政即国政。雅典是繁荣的希腊城邦的代表，奴隶主民主政治发达，“或许有理由说，雅典民主比其现代形式运用得更充分”[1]。雅典城邦时代的市政深受城邦奴隶主政治民主的影响，是毫无疑问的。

在古罗马，城市趋于繁荣，“除罗马市外，所有其他各城市……既为自治团体，又属于帝国行政分区，对于办理地方自治事业，各城市除受罗马京都中央政府之监督外，尚有自主之权……各城市系效仿罗马市之办法”[2]。从《尤里乌斯自治城法令》的内容来看，自治城的官员均参与了城市道路、交通、公共工程等方面的建设与管理。[3]由于城市平民通过斗争取得了参政权，其权利还以法律的形式得到承认，城市民主在有限定范围内得以发展。因此，古罗马时期的市政也体现出一定程度的民主。在西罗马帝国时代，城市衰落了，西欧市政亦由此衰落。

进入中世纪后的10—11世纪，西欧工商业中心城市迅速兴起，“市民争取城市自治运动一浪高一浪地前进”，城市的权益日渐扩大，一部分城市取得了自治权，一部分城市成为脱离君权支配的“自由市”——独立的城市共和国，市民选举产生市议会、法官等管理人员，行使行政、司法、财政大权。其中，有的城市建立了“市政厅”，有的城市只取得了不完全的自治权，还有的城市仍处于封建领主的直接统治之下。[4]到中世纪晚期以后，王权逐渐加强，国王又以自治权作为交换条件，联合市民以削弱封建领主的权利，城市成为所谓“独立市”。及至17、18世纪封建制度彻底衰落，君主中央集权制强化，城市又逐渐丧失了独立地位。之后，由于自由民主思想的影响，资产阶级革命的兴起，城市自治在欧洲再度成为现实，以英国、普鲁士、法国为首的欧洲国家纷纷以法律形式承认城市自治，城市自治在欧洲逐渐确立了下来，并影响到美国。[5]作为一级拥有自治权的行政机构，城市政府内部形成分权制衡的权力格局，市政府成为市政的主导力量。而且，这种由自治的城市政府主导市政的城市管理体制，逐渐成为欧美国家的一种普遍的市政管理体制。

由此可见，古代和中世纪欧洲城市自治权和城市政府机构分权，作为一份丰厚的城市遗产被继承了下来，而近代欧美市政就是在这样的民主传统下不断地发展进步的。[6]

（二）中国古代的城市与市政

据《周礼》所载，西周城市建筑布局为“前朝后市”，并设有专官管理“市”——“凡会同师役，市司帅贾师而从，治其市政，掌其买儥之事”[7]，此所谓“市政”，就是对城中集市的管理。秦汉以后，市仍旧作为城中单列的区域被管理。汉代对城市商业场所——市不仅有一定的区划，而且在市中设有市吏、市长、市丞、市啬夫等管理人员，由他们来完成“市政”。魏晋南北朝时期，城市规划一直实行里（住宅区）市（商业区）分设制度，各城市中的市均设有专职的主管官员，诸如市长、市丞、市魁等。[8]隋唐时期不仅规定1县1市，市须设在县城（大的城市有设2市如长安，甚至3市如洛阳），而且对城市实行坊市分离制。唐制，“凡有市之地皆置市令，下有丞、佐、史、帅，掌管市廛交易，禁斥非违之事”。[9]在坊市隔离的情况下，市区依然只是城市的一部分。唐朝中期之后，一方面，城市不断地商业化——城内的非市之区的市（场）化加速发展，甚至城郊也开始市（场）化，城市的非市区尤其是居民区开始与市混一；另一方面，新兴的市因不断发展壮大而城镇化，由市而镇而城，形成新的城市。因此，唐中期以后，市区开始超越早先的范围，城区逐渐市区化或市场化，城与市逐渐趋向一体化。两宋时期，随着商品经济繁荣，城市坊市制度彻底崩溃，同时，市、镇经济得到迅速发展，城市化进程呈现出加速发展态势。明清时期的城市发展在此基础上进一步“扩大和强化”[10]。

从中国古代城市发展的历程来看，它们一直没有成为单立的行政区，一直处于政府行政的直接管理之下，从未取得西欧古代城市那样的自治权，市政管理缺乏民主。

（三）国语“市政”含义的演变及近代以来中国学术界对“市政”的探讨

晚清以降，“市政”的词义发生了演变。民国以后至今，中国学术界对于市政问题均进行了探讨，均涉及“市政”的界定问题。

1.晚清以后“市政”词义的演变

中国传统之“市政”概念，仅指对城中集市的管理或对在城市固定区域内市场的管理。故民国市政专家张锐指出，元末马端林所撰《文献通考》，“言市政，亦仅曰均输，曰市易，曰和买，而于肆舍之整饬，道路之建筑，疫疠之预防，医院之提倡各事，均无只字道及。是市政者，仅一取市商之财政而已”[11]。不过，古代文献在“言市政”时，“于肆舍之整饬，道路之建筑，疫疠之预防，医院之提倡各事，均无只字道及”，并不等于古代文献未记载“肆舍之整饬，道路之建筑，疫疠之预防，医院之提倡各事”——张锐所认为属于“市政”之事，只是不在古人认定的“市政”之列而已。事实上，晚清以前的中国城市已经有了救火、慈善等相关机构，它们履行着管理城市公共事务的职能。可见，中国传统“市政”概念的内涵十分单一，其功能所指尚不足以概括当时业已存在的城市的全部公共事务管理功能。

到了晚清，城市的工商业地位更被看重，城市的经济功能空前强化。同时，随着西方地方自治思想及市政发展情况被介绍到国内，加之租界市政的示范以及清末宪政运动的发展，许多城市为实践地方自治而开展市政建设，“自治会”“市政会”“市政研究会”等机构或组织成立了起来，“市政”一词的内涵发生了重大变化。在1909—1910年的《湖北官报》上，我们可以发现，基于地方自治意义上的西方市政概念，如匈牙利、俄罗斯和德国等国的市政已经介绍到中国内陆城市。“市政”所指，既指市政制度、市政机构如市会、市政厅，又指诸如对城市建筑、公园、街道、饮水、电灯、电车、卫生、济贫、教育、公墓等具体的市政设施或事业进行的建设与管理，远远超出了古义“市政”——对城中特定区域内市场的管理。当时的论者甚至认为，“地方自治尤莫先于市政”[12]，将市政视为实践地方自治的先著。

进入民国以后，城市更为政府所倚重，而“市政”作为一个富有新意的名词，进一步随着城市建设与地方自治运动的展开，借助于蓬勃发展的报刊等现代传媒，很快成为报章上热词。如：汉口的市政建设问题在民初不时成为时人关注的热点，当1912年汉口面临城市重建问题时，仅《申报》和《国民新报》有关汉口城市建设状况的报道中，标题和内容里就多次出现“市政”“市政问题”“市政改良”等词语。[13]此后，报刊更不乏有关市政的报道，有时一篇报道中频频使用“市政”一词，如：“市政之制，东西各国行之已久，现在内务部对于各大埠已有建设市政厅之计划。汉口为中国第一商场，市政厅之组织当指顾间。”[14]从这样的载述可以看出，民初国语中“市政”一词的内涵，不仅涵盖了其古典义，还包括了城市规划、城市公共设施、城市公共事务及与之相关的组织、管理机构和制度等方面的内容，且市政主体也不单指官府，还包括民间力量。

随着城市社会的发展，国人对市政问题的关注越来越由具体的市政建设转向城市的自治权和市政体制革新。民初之末，上海、汉口等大城市要求成立特别市（——结果未能如愿），这一变革城市管理体制的诉求活动，把清末新政以来的城市自治运动推进到前所未有的水平，它表明中国的城市已经不满足于在官治体制之下发展市政了，“市政”的民主内涵更加丰富。

从20世纪20年代开始，全面、系统的西方市政学知识和市政理念已通过留学生和相关译著输入中国，并深刻影响着中国市政。中国的城市产生了具有一定自主权和自治权的城市政府，它们主导着市政，中国市政一方面显现出追随西方市政的发展趋势；另一方面又因城市没有成为西式的自治的公法人团体——“市自治团体”（Municipal Government）[15]，而呈现出不同于西方的发展逻辑，“市政”的含义因之与西方城市自治话语体系下的“市政”的含义有所不同。

总之，进入近代以后，国语中“市政”的内涵大大丰富，它既与中国古代“市政”有着质的不同，又有别于西方城市自治话语体系下的“市政”。

2.民国学术界对于“市政”的探讨

从20世纪20年代以后尤其是在20年代至30年代，中国学术界出于研究的兴趣及对当时国内市政的关注，就市政问题展开了讨论。有关民国学术界对于市政问题的探讨，赵可已经进行了较好的论述，他认为，民国“学者们对市政的了解不太一致，但他们讨论市政问题所关注的焦点却是相同的，主要集中于城市的自治权限、城市政府的组织模式、城市基础设施和公共事务的管理与建设三个方面”，又都深受西方近代市政学的影响。[16]对此，笔者深表赞同。当时，学者们对于历史上中国市政的认识存在严重分歧，而根本分歧在于对城市与自治之间的关系、城市与市政之间的关系的认识。总的来说，他们的观点大致可以分为以下四种：

第一种认为，中国历史上很早就既存在城市自治又存在市政。如：学者贺幼吾认为，中国从周代开始就存在市自治和市政，只是到后来“重帝制而忽民治”，市自治没有得到发展而衰落了，而要“改良市政，则市自治其首务也”[17]。显然，他认为市自治发育的程度，是影响市政兴衰的关键因素。

第二种认为，市政在中国的产生是有关市自治的法规产生之后的事情，而此前中国根本就不存在市政。如：著名市政专家董修甲就认为，“素无市政可言”[18]，全中国市政的创兴“始于前清光绪三十四年十二月二十七日”[19]，因为这一天清政府颁布了标志地方自治运动开始的法规——《城镇乡地方自治章程》，这一法规是中国市行政制度的发端。在他看来，市政就是城市政权所行之政。有的学者虽然没有像董修甲那样直接指出中国历史上根本就不存在市政，但是其对市政问题认识的实质是一致的。如陆丹林认为“市政原为地方自治事业”[20]。

第三种认为，中国历史上虽然没有市自治，但存在市政，只不过市政是由官办的，隶属于国家行政之下，史书记载市政的范围仅限于政府对市税的征收罢了，也就是说，市自治不是市政存在与否的必要条件。如：学者张锐反对“中国素无市政”的观点，认为中国“自来有市有政而无市自治”，市自治是从光绪末年颁布《城镇乡地方自治章程》以后才有的，“中国历代都市为缺乏市自治的都市。欧洲各国都市，多从自由市展扩而成。及国土既恢，而市政常保持其独立。故制度可纪者多。中国都市向隶属于国家行政之下。其特征可载者极稀。……是则市政者仅一取市商之财政而已”。[21]在他看来，“中国素无市政”的观点是无视中国自身历史及其发展特点的结果。不过，张锐也认为，倡导市自治对于促进中国市政发展是很必要的。[22]学者顾敦鍒的观点与张锐的观点比较一致，他在《中国市制概观》一文中，开篇这样说：“我国向来重乡治而忽市政……虽然在历史的记载上，也可以找出几个大城市及很有规模的市政来，但以与乡及乡治比较，则其地理的区域，以及政治的成绩，都觉得渺乎其小了。”[23]他希望中央政府与市政当局注意提倡自治，发挥民权，完善市制。

还有一种看似矛盾实则比较折中的观点。这种观点一方面认为市政是城市自治政府所办之事；另一方面又认为中国在清末以前就存在市政。市政学家臧启芳认为，市政是市自治团体所办的事务，研究市政的程序大概可分为两层：一层是市政府或是自治团体组织的问题；一层是市任务或各项市政设施的问题。即自治法当归何方制定，市选民当怎样发表意见，市政府应该如何组织，市政府各机关的权限应如何分配，市政府与中央政府或省政府的关系应如何处理等；同时，对于中国历史上的市政状况，“仅能从市任务一方面来叙述”，并且将中国历史上的市政划分为三期，即清末未设立警察学校以前为第一期，但是不能将时间向前追溯太远（至于为什么不能向前追溯太远和究竟应追溯多远，他没有说明），此后至民国成立之间为第二期，民国时期为第三期。[24]朱月波的观点与臧启芳的观点完全一致。[25]

民国时期学术界对历史时期中国市政问题的探讨，对于我们今天探讨“市政”概念和研究中国近代市政史不无启发。学者们对历史时期中国“市政”探讨的分歧与共识，均显示出他们对于中国城市民主进程与市政发展之间的关系的一致关注，启示我们在研究中国近代市政史的时候，不能撇开城市的民主化进程，同时还必须考虑中国前近代城市管理与近代市政之间的关系。

3.当代学术界对于“市政”的探讨

近些年来，随着市政（管理）学、城市学等学科的兴起，以及行政学、决策学等相关学科研究的展开，市政和中国市政发展变革的历史越来越多地纳入学者们的研究视野，人们又开始对“市政”概念进行探讨。但学术界对于“市政”概念的认识很不一致，如：有的市政管理学研究者认为，“市政是伴随城市的兴起而产生、与城市政府职能相联系的范畴”[26]。这一界定将市政视为城市的伴生物，注重（广义的）城市政府在市政中的作用。有的市政学研究者认为，市政是市政主体作用于市政客体及其过程，它有广义与狭义之分，广义的市政是城市的政党和国家机关为实现城市自身利益和国家的政治、经济、文化和社会发展而展开的各项管理活动及其过程。狭义的市政是指城市的行政机关对市辖区域内的各类行政事务和社会公共事务所进行的行政管理活动。这样的界定实际上将市政视为近代社会才有的现象，强调政府的行政管理职能。还有其他相同或不同学科的研究者也对市政的概念进行了厘定，诸如：把市政看作城市政权，即国家地方政权的组成部分；把市政理解为城市的行政管理；把市政界定为城市中的政治决策和行政执行活动；把市政简单地理解为道路交通等市政工程、市政建设、城市公益事业及其管理，如此等等。[27]不同学科的研究者对市政的理解如此歧异，故有人说，“‘市政’一词在近代已经成为一个内容丰富、用途广泛的概念……相关学科都可以从各自的学科角度对它进行解读和界定，不同学科背景之下使用‘市政’概念，会有不同的意义；即使在同一学科背景之下使用‘市政’概念，也会有不同的含义”[28]。

前述除史学之外的当代诸学科对“市政”概念的不同理解，既反映出市政涉及众多学科和领域，又反映出“市政”概念内涵的丰富性。从各自学科的角度上讲，这些理解自有其合理性。不过，它们对于“市政”概念更多的是“学”的界定——现实的关照，而较少“史”的关照。

当代中国史学界对于市政的研究也越来越关注，但是相关研究成果多不注重“市政”概念的厘定；[29]而对“市政”概念进行深入探讨的学者，主要有赵可。赵可认为《周礼》所载“市政”与近代市政的含义已大相径庭，基本没有历史渊源关系，他着重从市政学角度结合近代城市发展历程探讨了“市政”的含义，并从行政学的角度界定“市政”，认为“市政是指具有一定自治权或自主权的城市公共权力机关，根据法律所赋予的职权对城市公共事务进行管理的组织活动”，其内容主要包括三个方面：对城市公共事务进行管理是市政的最基本内容；城市公共事务的主体是城市公共权力机关，主要是指城市政府，其职能由法律赋予；一定程度的自治权或自主权是市政的前提。他进而指出，“市政仅仅是近代以来城市成为单立的行政区域或自治区域后出现的事情。它也兼顾了近代欧美国家的城市有自治权利，是一个实行自治的政治实体的历史事实”。他还曾强调，对“市政”的界定应该充分考虑当时人士的认知情况。[30]因此，赵可所界定的“市政”较前述诸种界定更具“史”的关照。赵可所研究的市政范围是中国近代市政，他这样界定“市政”自有其道理。不过，赵可对“市政”的界定也有值得商榷的地方：

其一，将市政主体限定在城市公共权力机关的范围之内，未必恰当。

从中国历史的发展进程来看，近代市政的主体就不局限于城市公共权力机关。

从清末地方自治运动在全国展开之后直至民初的这段时间里，中国的一些城市里产生了相当数量的以商人为核心力量、以居民区为组织单位的商人地方自治社团组织及其联合组织。这些民间社团组织出于稳定城市社会秩序、发展城市工商业的需要以及参与城市管理的自觉，在市政管理中的作用日益凸现，它们或是通过言论干预市政，或是在政府的指导下辅助市政，或是独立自主地办理市政的某个或某些方面，成为与官方市政机构相对的市政主体。当时汉口、上海、苏州等地的商人地方自治团体都曾主导过各自城市的消防事业，修理所在街区街道，参与维护城市公共安全，而其他民间社团组织如商会等、商办企业如水电公司等也曾积极地参与市政。尤其是在民初，城市里的公共权力机关虽然也主导着城市事务的某些方面，如制定城市建设规划，制定市政管理法规，但是，它们并没有能够绝对主导整个市政建设。即便是在城市成为单立的行政区域（中国近代城市自始至终都没有成为自治区域）的民国中期以后，市政府也没有包揽所有的市政事务，城市社团组织和部分企业也参与了诸如消防、水电、防水、公共卫生、公共交通、公共娱乐等市政建设和管理的某些方面。

而清代督抚等机构尤其是晚清一批实力派官员如袁世凯、张之洞等，他们在天津、武汉等地就曾直接办理市政，这些市政主体也不是“城市公共权力机关”所能够囊括的。

由此可见，中国历史上的市政并不等于城市政府所办市政，也不等于城市公共权力机关所办市政，市政主体还包括其他公共权力机关和城市社团、企业等民间组织。

其二，将市政产生的时间限定在城市作为单立的行政区域或自治区域之后的近代，未必合理。

首先，从中国历史的实际来看，租界在中国的一些城市出现后，有的租界开辟国相继宣布在华租界为“自治区域”（有的人视租界为“国中之国”，有的人认为租界并没有完全处于中国的版图之外，它们只是中国境内具有高度自治权利的行政区），其中英国就将英国式的“自治”制度引入上海公共租界，并“按照西方城市自治的模式，成立了市政委员会（Municipal Council）”——中国居民称为“工部局”，使上海公共租界成为“拥有独立的市政机构及警察武装，在行政体系方面近似西方自治城市”。其后，各地英租界采取的行政体制与此为同一模式。[31]故上海公共租界、各英租界实际上早在中国的城市成为单立的行政区域或自治区域之先，就存在现代意义上的市政。而“租界发挥西方文明的示范作用，集中体现在将西方城市模式移置过来，成为现代都会文明的标本”[32]。因此，市政在中国的产生是先于城市作为单立的行政区域或自治区域的。

其次，从逻辑上看，如果将市政仅仅视为近代以来城市成为单立的行政区域或自治区域后出现的事情，那么，西方近代以前就出现了作为单立行政区或自治区域的城市，我们承不承认近代以前的西方就存在市政？如果不承认，我们应该如何指称这些城市的公共事务的管理职能？

就中国而言，在城市成为单立的行政区域之后，市政府所行使的主要城市公共事务管理职能如道路建设、公用事业管理、公共安全维护等，与城市成为单立的行政区域之前的清末新政至民初时期政府所行使的主要城市公共事务管理职能，并没有本质差异，它们都朝着市政的现代化方向发展，所不同的只是政府对城市公共事务管理的现代化程度强弱有别而已。但是我们并不能因此说，中国城市在成为单立的行政区域之后所进行的道路建设、公共事业管理、公共安全维护等就属于市政，在此之前的就全不属于市政了。

市政不论是作为一种管理行为，还是作为管理行为背后体现国家意志或城市社会公意的制度或体制，说到底，其实质还是城市基本管理功能的体现。尽管城市管理功能会随着时代的变迁而发生变化，但只要是城市（不是单纯的军事堡垒的城），就会存在城市公共事务，城市就会具有管理公共事务的基本功能，就会有市政。同时，市政作为国家行政的一部分，其功能的实现还受制于整个国家的行政体制。历史上中西城市尽管都具有管理城市公共事务的功能，但是因其在国家行政体制中的地位存在着巨大的差异，中西城市实现市政功能的模式自然有所不同。如果因为近代西方市政产生于城市成为单立的行政区域或自治区域之后，就认为近代中国市政的产生也应该产生于城市成为单立的行政区域或自治区域之后，那显然是以西方城市发展来衡量中国城市发展，无视中国城市的实际。

总的来说，民国以来中国学术界有关“市政”的探讨仍然没有很好地解决“市政”概念的界定问题。如何从历史与逻辑相统一的角度来认识“市政”，这是我们今天必须解决的问题。

（四）从历史与逻辑相统一的角度界定“市政”

我们对于“市政”概念的界定，应该从城市作为人类文明载体的基本需要和所具有的最基本的管理功能出发，同时结合中西城市的历史实际来看待，而不应该建立在某一区域或国度在某一时期所具有的特性之上，对于市政的认识应该本着历史与逻辑相结合的方法，把历史时期的市政作为一个整体来看待，同时将某一历史时段的市政置于市政史的整体中去考察，既不脱离历史的实际，又不能拘泥于某一历史时期文献所载“市政”的范围。

笔者认为，市政是组织主体针对城市公共事务而进行的管理。其中，市政主体既包括城市公共权力机关，又包括城市社团、企业等组织，还包括承担相同管理职能的其他公共权力机关；市政主体对城市公共事务进行的管理，既包括具体的市政工程建设及其管理，又包括与之相关的市政组织与市政管理体制。

随着时代的变化，城市本身在不断发生变化：城市公共设施规模的大小、公共事务的繁简在变化，城市主体在变动，其精神面貌在变化，城市的基本管理职能也在延续中发生着变化，如此等等。故市政研究应该以研究城市公共事务为基础，以研究市政主体、市政组织、市政体制的发生、发展、演变为核心内容，注意市政演进的时代性，揭示不同时期市政的特点。

就近代市政而言，近代城市与古代城市相比，其政治和经济地位有了很大的变化，城市及其市民的主体意识日益彰显，市政主体亦发生变化，市政展开的形式和内容自然也有了很大的变化和发展，市政建设和管理又面临着新的问题，新的市政理念、新的市政建设和管理方式产生并得以应用，新的市政团体或职能机构等产生，城市面貌亦大为改观，等等。这些变化大大丰富了近代市政的内容，促使市政体制的转换。因此，近代市政研究在关照市政承续的同时，应该着眼于市政的“转变”，研究近代城市公共设施的建设、公共事务的管理是如何发展变化的，与之相关的行为主体是如何演化的，尤应注重近代市政体制的民主化进程，尽可能多地寻求近代市政与城市环境变化、经济兴衰、社会演进之间的关联度，看它们之间是如何互动的。另外，由于中央与地方之间、国家与社会之间的关系发生了改变，近代市政研究也应该关照市政主体与国家政权之间是如何调适或互动的。故而，从史的角度而言，研究近代市政应该立足于城市史，着眼于城市文明的进步和城市社会的近代转型，在追溯近代市政发展轨迹的同时，揭示近代市政发展的历史逻辑与特点。

除了“市政”以外，本书的探讨还涉及另外几个重要概念，现分别界定如下：

市政体制，广义的市政体制是指市政主体对城市公共事务进行管理的组织形式、制度、机制和体系的总称。狭义的市政体制是指城市政府对城市公共事务进行管理的组织制度。本书论述时选用广义的市政体制。

地方自治，自治的本义是指主体自己管理自己。通常，自治可以分为一般团体自治和地方自治两种。地方自治是指在一定的区域之内由本地居民根据法律或中央政府授权，选举自治团体或自治机关自主决定和处理本地公共事务的一种管理形式和管理制度。它是相对于由国家委任官吏直接处理地方事务的官治而言的，是一种间接处理国家事务的管理体制。地方自治包含三大要素，即区域、居民和自治权。[33]地方自治有多个层级，省、州、市、县、乡等都可以成为地方自治的一个层级，省自治、州自治、市自治、县自治、乡自治都属于地方自治。

城市自治，城市自治是指城市作为自治团体相对独立地处理城市公共事务的一种管理制度或体制，它是地方自治的一种。城市自治包括三大要素，即城市区域、城市居民和城市自治权。城市自治权是由产生于城市内部的有着共同目的而形成的组合体，以城市为施治范围，以城市全体居民为施治对象，代表城市利益而行使的最高统治权。城市自治是城市管理体制民主化的高级表现形式。