创新机理探讨
论地方政府创新性的生成机理与提升进路[1]
张舜禹 李靖[2]
一 创新性：地方政府创新研究的关键变量
（一）地方政府创新本体的质疑之声
在新时代建设中国特色社会主义、实现国家治理现代化的背景下，如何通过地方政府创新的有效推进将我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国成为学术界与实务界共同思考的议题。学者们不遗余力地对地方政府创新进行着理论解读，但是对如何推进创新内在逻辑的探析仍待揭示，以规范的概念分析为代表的理论进展也不尽如人意。主流研究通过对成功创新经验的数理统计或个案分析诠释地方政府创新的生成机理，既包括对地方政府创新的基本态势和发展规律的整体性研判，又包括不胜枚举的以学理探讨创新某一侧面或阶段为主的创新动力、创新持续和创新扩散等专题性微观研究。微观具体研究与宏观抽象探讨之间存在断裂，终究无法还原事物之本质。此外，政府实务者对地方政府创新的态度晦暗不明，一种声音认为在没有对地方政府创新本身进行充分概念解析的前提下，先验肯定创新的存在价值和积极意义，造成了几乎所有的政府活动都可被解释为具备一定程度的创新。另有部分实务者认为创新并非地方政府的应有之义。作为公共权力的行使者，地方政府活动应当是稳定的、合法的、可预测的，创新失败的风险偏差与政府循规蹈矩的繁文缛节之间是扦格难通的。可见，地方政府创新研究本体存在合法性与合理性危机，既有研究结论的驳杂无章在理论界和实务界都招致了一定的争议。
组织研究将“创新性”这一关键变量作为各类组织创新活动的出发点与落脚点，在地方政府创新领域却未得到充分的学理探讨。由此诱发的创新认知方面的不尽如人意或莫衷一是削弱了创新动力，更无从谈及愈发步履维艰的创新行动，创新制度化建设缺失亦无法撑持地方政府创新的有效推进。在全面深化改革的背景下，深度改革牵涉事项愈发重大、试错纠偏成本升高、政治规矩缜密严谨等使地方政府更是以慎之又慎的观望态度看待创新。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。创新位于五大理念之首，也是国家治理最活跃行动者——地方政府所应秉持的首要理念。因此，理论层面，如何破除地方政府创新研究本体的争议，形成学术共识、搭建对话平台迫切要求探索一套行之有效的理论工具，缜密分析创新的实质与推进路径是现阶段地方政府创新研究迫在眉睫的使命。实务层面，如何准确认识创新，如何有效贯彻创新，如何破除创新实践的阻滞，发挥地方政府作为实现现代化基本单元的主观能动性与自主创新精神是亟待攻克的关键议题。
（二）创新性的历史溯源与学理使用
“创新”（innovation）二字古已有之，在《说文解字》中：“创（創），刃或从仓。从刀，仓声也。”“知者创物，巧者述之”所表达的“用刀斧砍凿木料，巧建圆形粮仓”即为“创”的本意。此外，更有“创，始也”“创，创业”“为命，裨谌草创之”等，表达“赋予想象力地新建、开辟、始作”之意。“新”的本意在《说文·斤部》载“新，取木也。从斤，亲声”，即“用刀斧劈开原木，备作柴薪”。“新”亦有形容“开辟性的，前所未有的，刚出现的”的含义，如“温故而知新，可以为师矣”“必为新圣笑矣”等。“创新”二字中的“刂”与“斤”即“刀斧”，表达着大刀阔斧地改革旧制与开辟新世界的寓意。有关创新的学理研究肇始于经济学家有关“创新对经济增长和经济发展之作用”的探寻。传统创新理论研究对“创新”的解释在1912年约瑟夫·熊彼特（Joseph A.Schumpeter）所著的《经济发展理论》一书中首次出现，后在其《经济周期》和《资本主义、社会主义与民主主义》两论著中形成了较为系统的“创新理论”，创新即“生产要素或生产条件的重新组合”。[3]其后，以克里思·弗里曼（Christopher Freeman）为代表的经济学家进一步发展了创新理论，集大成于对“技术创新如何影响经济增长”所进行的学理阐释。这一时期主流观点强调生产技术和生产方法的革新之于经济发展至高无上的作用。从20世纪80年代开始，经济学家越来越关注国家应当如何推动技术创新的进步，肯定了政府推动对促进技术创新的正向作用，如技术—经济长波理论、国家创新系统理论等。进入21世纪，对公共价值的倾向、用户体验的关注、科学发展的强调赋予了创新更多新的意义。
与创新相比，创新性（innovativeness）是一个新鲜词语，是创新实践与创新研究进步的产物。创新性的英文释义为“The characteristic of being innovative”，即“创新的特征”。创新性之于企业绩效和经济增长的影响吸引了大量经济学家、管理学家的研究兴趣。萨尔特曼（Zaltman）等认为创新性即不论是属于设备、体系、过程，抑或是政策、程序、产品服务，只要是相对于采纳组织而言是新颖的观念或行为。[4]创新性意味着摒弃传统习惯并尝试未经验证的观念。赫尔利（Hurley）等从综合性的视角出发，将企业创新性界定为组织对新观念的开放性，是组织文化的一个方面。[5]罗杰斯（Rogers）等第一次较为系统地界定了“创新性”的概念，即个体或群体相较于其他主体较早地采纳新观念或新技术的倾向（偏好）。[6]因其能够使企业提供有价值的、稀缺的、不可复制的以及有差异的产品种类[7]，长期以来与更高的企业绩效相关[8]。生产过程中有消费者创新性、供应商创新性、产品创新性等，按照组织分类有大学创新性、企业创新性、部门创新性等，根据不同的组织层次还有个体创新性、群体创新性和组织创新性。创新性是创新行为和过程必然存在的变量。尽管近十年私营部门创新性研究、组织创新性研究大获成功，但是国内外对（地方）政府创新性的专门研究却疲软乏力。
二 理论溯源：创新性研究的系统梳理与评析
（一）创新能力论
能力论主张地方政府创新性即创新能力。创新是组织生存发展的主要因素，所以政府管理者学习如何建立创新能力则显得愈发重要。[9]专门探讨政府创新性的文献也认为创新性是塑造和影响政府创新能力的第一步。[10]能力论的研究并非将创新性与创新能力二者完全等同，其论证思路主要有：一是创新性是政府创新能力的一种“准能力”，创新性越高的组织便会具有越强的创新能力[11]，创新性是组织对创新的文化倾向性，而创新能力是实现创新的行动积极性，二者分布在创新过程初始与实施的不同阶段；二是从政府公共服务供给的基本属性出发，创新性是政府机构改变其向选民或消费者提供服务的方式而产生新观念、新程序、新实践、新规划的能力[12]；三是将创新性作为因变量，在探究影响创新性的因素时得出了政府能力（如行政能力、富裕资源、组织学习能力、创新能力等[13]）对（地方）政府创新性具有积极作用之结论。[14]可以发现，当前创新性研究中存在创新性与创新能力概念之间颇为混乱的使用情况。实际上，创新能力是地方政府能够成功发起、促动与实现创新所具备的综合素质，而创新性是创新结果所反映出的政府对创新目标的实现程度。所以，即便是拥有较强创新能力的地方政府，其创新结果并不必然形成与之相应的强劲创新性。我国大部分中部地区地方政府从当地发展水平、资源禀赋、现实条件等客观情况来讲，比西部地区地方政府更具创新能力，但是，从实际获得中国地方政府创新奖项目的数量统计结果来看却是西部地区的创新数量远多于中部地区。
（二）新颖创造论
创造论认为地方政府创新性是新颖创造。该范式将创新性看作地方政府为达成目标而进行的一种崭新而激进的颠覆性发明创造。有关研究认为创新性是新颖观念的成功形成、发展与实施，是引进新产品或新战略带来商业成就和市场领导地位以及为利益相关者创造价值。创造论关注的是创新所反映的差异性与颠覆性、激进性与先进性。尽管政府创新研究者普遍强调创造性是地方政府创新的必要条件，如俞可平指出政府创新就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革[15]，有所不同的是创造论观点几乎将创造性（creativity）、独创性（uniqueness）和稀有性（rarity）作为界定政府创新性唯一的充要条件，正如安蒂罗里科（Anttiroiko）等所述，稀有性和必要性对于创新来说是一个根本性的前提，细微的变化仅仅是精细的调整，但是激进的转变或突破才能被认定为真正的创新。[16]就此“首创”而非复制效仿的新颖创造成为解读政府创新性的唯一尺度。创造论首肯了创新性的重要性，但该观点对创新性的解释是偏执而苛刻的。创造论的界定存在崭新性、创造性、稀有性以及创新性概念之间的混沌。同时，决策与行为本身的独创性是相对的，而绝大部分地方政府的创新往往要通过对类似领域创新经验的学习、采纳甚至模仿才得以形成，即使是颠覆性的创新，也是以更好地实现公共价值与社会善治为前提，而这些美好愿景是政府自诞生之日起就在不遗余力地追求。地方政府并非发明家、科学家，尽管偶被视作“政治企业家”，但创新只是地方政府实现其目标的重要手段而非终极目的。
（三）引进速率论
速率论强调地方政府创新性是引进速率。创新性也是地方政府引进先进成果和治理经验的数量与时间早晚的速率。该论点根植于私营部门尤其是大型企业创新性测量对产品创新性、市场创新性、过程创新性、行为创新性、策略创新性等方面引进和采纳创新的速率，创新测量研究者们往往运用该原理来衡量组织创新性，认为组织创新性是组织就创新而言其思想接受与行动实现快慢的综合体现。[17]同样地，地方政府创新性也可以通过对先进创新理念、科学技术的引进速率来测量。此外，政策扩散或创新扩散的研究者们为了解释某种创新得以扩散的影响因素、模型构建，增强创新的扩散性与稳健性，将扩散速率作为衡量政府创新性的重要指标。[18]以美国政府创新研究为代表的部分学者运用州政府创新政策采纳的数量来测量州政府的政策创新性和政策回应性。[19]速率论和当前大部分创新性研究一样借鉴了私营部门创新性研究的经验。然而，公共组织与私营组织有根本不同，公共组织是在政治领导下发挥多种功能的，并且大多数公共组织是无法在市场规则中正常运转的……同时它们通常也不得不面对部分冲突的各种因素。[20]而速率论恰好迎合了私营部门追求经济利益的目标单一性。同时，也有学者指出对创新数量直接测量以判断创新性会导致我们忽略了政府的情境，因为相关研究没有表达政府创新过程无法估量的复杂性。速率论的界定无法解释公共组织面临的目标和情境的复杂性时，形成强劲的创新性却并没有与之相称引进速率的情况。
三 关键节点：孕育地方政府创新性的现实基础
（一）回归地方政府的组织天然属性
作为典型的公共组织，地方政府既存在公共组织的一般属性又兼具有别于其他组织的特殊性，如诸多相互制衡因素所带来的压力[21]，更为强调公开、透明、平等、公平和可预见性，以及政治—行政体制组织方式与运作模式的影响。[22]作为一般公共组织的地方政府，任何组织要素都是确保目标实现的工具。组织结构、文化、制度、人口统计要素（组织成员的年龄、任期、教育背景、性别、工作经验、种族/民族）、地域背景等都具有工具维度，如组织结构的纵向或横向变化所形成的分工或协作就是地方政府以组织结构变迁的方式探索高效承担公共任务的工具。[23]根深蒂固的组织文化所形成的路径依赖通过制度的模式维持方式成为确保组织稳定性的工具，而组织人员素质与构成的弹性调整亦是增进组织机体灵活性的工具。作为特殊公共组织的地方政府是多重公共治理与公共服务关系的关键衔接。地方政府是顶层设计落地生根的实施者，也是代表和维护当地公共利益的守夜人，向当地社会提供优质的公共产品和服务以实现善治。同时，在中央政府、地方政府、市场主体、社会主体间协作博弈所构成的社会协同治理网络中地方政府位于核心地位。地方政府的天然属性决定了其求索创新性的必然性。创新对实现政绩目标的正向作用使地方政府成为创新先行者，创新亦赋予了地方政府成功扮演国家意志执行者、地方公共利益代表者、社会协同治理网络主导者等复合角色的可能性。
（二）嵌入地方政府的公共任务环境
瞬息万变的国际环境与高潮迭起的改革浪潮使地方政府的公共任务环境复杂化。全球化浪潮的冲击、信息通信技术的更迭、研究与开发的进步、国际交流合作的便捷在潜移默化中倒逼地方政府针砭时弊、革故鼎新地适应国际环境以保持地方政府的生命力。同时，国际公共部门创新的先进经验在中国广为传播扩散，我国地方政府采纳了大量的先进方案。另外，中国特色地方政府创新的现实土壤使公共任务环境特殊化。经济社会转型阶段、政治行政文化变迁的宏观治理环境，“中国特色财政联邦主义”、“分权化威权主义”[24]、干部人事管理制度等中观体制环境，府际竞争与学习氛围、部门行政文化、政府系统的社会契约等形成了孕育创新性的中观文化环境。广袤疆域下霄壤之别的发展程度、现实地域条件等微观地域环境，增大了地方政府复杂挑战与进步空间的特殊性。同时，个别地方政府的宏观与中观环境在一定时期内是相对稳定的，微观环境却颇具嬗变性，不同地方政府在不同时期所面对的公共任务、资源禀赋、现实条件、危机情形等微观情境是影响创新性的关键。地方政府针对公共任务环境的变化而进行的创造性调适是最有可能产生创新性的。
（三）融合各方期待的政府创新特征
20世纪80年代以降，各国政府开始尝试将私营部门管理领域业已成熟的奖项评选运用到公共部门当中。[25]这些奖项因其评选的独立专业、公平公正拥有极高的美誉度，创新性均是参评的必需。对创新性的要求融合了专家学者、政府官员、不同政治与文化传统的民众对创新性的认知与期待，因此这些奖项是观察政府创新性的直接实证资料库，也是凝练社会各界所期待的政府创新性特征的抓手。“联合国公共服务奖”（UNPSA）是其中最负盛名的奖项，其创新性标准是独特的想法，鲜明的方式，或者创新的政策实施在特定国家或地区能实现可持续发展目标（SDGs）或者解决相关问题。[26]“欧洲公共部门奖”（EPSA）之创新性标准是：新颖的解决方案，在实践中表现出创造性飞跃的程度（包括智能的适应、更新以及扩展过去的实践或行动），以及对当下存在有所超越的不同。[27]“加拿大卓越公共服务奖”（PSAE）[28]对创新性的要求是：运用独创的、创造性的观念去提升以及（或）创造出新的方法，对唯一的、先进的或新颖的事物提高绩效，以某种方式产生突破性的想法、新的观点、新的行动机会，短期内和/或短期内实现成本和/或时间的节约（或两者兼有），改变组织文化或传统的管理方法。[29]“美国政府创新奖”（IAGA）[30]指出，创新性是实现创造性飞跃的程度，即治理、管理、引导或特定管辖权的政策方法（途径）的根本性的变化，公共服务供给的显著提升，引进了大量新技术或服务概念。2000年以来，以“中国地方政府创新奖”（后更名为中国政府创新最佳实践）为代表的中国政府创新与公共服务质量评价逐渐兴起。对“创新程度”的要求是独创性，而不是机械模仿他人或照搬上级指示。此外，（地方）政府系统也开始组织奖项评选鼓励创新，如中国改革年会[31]主办的“中国改革年度案例”评选，虽然每年选定的主题有所不同，但创新性的标准始终是不照搬他人成果、取得实际效果、贡献突出等。浙江省的“公共管理创新案例评选”提出了独创性、原创性，不是机械模仿他人或照搬上级指示的标准。“湖南省创新奖”（包括管理创新奖类别）[32]，在创新性上倾向于在政府管理模式、制度、机制、方法等方面具有原创性的改革。可见，非照抄照搬的简单复制是创新性在创造性方面的基本现实要求，在此基础上能够实现“飞跃”的突破则更能够体现创新性。同时，研判政府创新性须以积极的实效性为条件，正如“中国政府创新最佳实践”要求创新方案须执行运转一年以上，以真实地落实执行为基础和前提。同时，执行结果的正向性更不可或缺，故不同创新奖项都专设实地（专家）调研小组考察申报项目运作实效。此外，目标的多元复杂性要求在提升效率的同时反映对人类共同体历久弥新的公共价值共识的追求（如公共效益最大化、表达参与的平等性、社会导向的公益性），价值共识形成了一种超级基准制约或引导着创新实践。
四 逻辑建构：生成地方政府创新性的基本原理
（一）生成逻辑：结果有效与情境适当
效率内核的结果有效逻辑。目标是组织未来希冀获得或实现的，组织所面临的问题在于其所处的当前态势与预期结果之间的可视距离，问题解决意味着这一距离的缩短或消除，这一过程即组织的工具理性行动。组织会基于对组织目标或问题的认知，以手段—目的（means-end）的思维，根据理性计算方案可能的结果来评估每一种可能行动方案的价值并做出选择、开展行动。结果逻辑下创新性表现为地方政府在工具理性行动中能够以非传统的方式“多、快、好、省”地实现组织目标或解决问题的程度，可见，结果逻辑的内核追求是全方位的效率进步。实际上，大量的政府创新是基于结果逻辑的出发点而形成的。如2000年以来，部分地方政府开展了机关效能建设[33]，将效能建设举措同“中国地方政府创新奖”获奖项目进行比较，发现2/3的行政改革类获奖项目涉及效能建设。效能建设是政府一系列创新活动的集大成。[34]效能建设就是在结果逻辑下，地方政府以提升效率与效益为目的，以改善传统工作方式、工作作风，建立有效工作机制为手段而开展的工具理性行动。
价值考量的情境适当逻辑。公共任务环境构成了地方政府重要的组织要素——情境（context），情境即在不同的变量之间，对组织行为和功能关系造成影响的当下机会或限制条件，或是联结一系列具有相关性的事实、事件或观点，使具有可能性的研究和理论成为更大环境整体的一部分，相较于环境情境更加具有稳定性。创新过程也是地方政府的情境适应化过程，其关键在于“适应性”（adaptation）。情境既包含组织周遭公共任务的执行环境，也涵盖其所属的组织系统和组织外社会赋予组织的超级标准（super standards）或社会符号的要求。超级标准实际上是在组织理论中被称为“迷思”（myth）[35]的发展成熟的管理方案或治理手段，地方政府对符号的吸纳和外化会释放“政府符合民众对政府的期待”的信号。情境当中蕴含着组织文化的深刻影响、民众与社会对政府的高度期待以及广为接受的公共价值要素。地方政府与现实情境的联结以及对社会符号赋予的外化反应都遵循了组织理论的适当逻辑，它是与美好价值、主流文化实现有机对接的过程。如机关效能建设经历了最开始从福建省的生发到扩散至其他省市的过程，该创新扩散不仅说明其他省市对地方政府效率提升的情境要求，也表明流行方案的蔚然成风已演化为其他地方政府学习的符号。同时，机关效能建设不仅追求办事效率的提高，更强调客体满意的公共服务，遵从法律规范的公共效用、推崇服务承诺的公益导向，体现了效能建设追求公共价值的侧面。
（二）必要条件：组织目标与创新能力
精确明晰的地方政府创新目标。一切创新性都缘起于公共组织追逐目标、维持发展的本质，地方政府创新性直接表现为目标执行结果的创新性，具体的目标为生发与之相应的创新性勾勒了特定界域。地方政府根据上级指示、辖区境况、行政层级、发展规划等制定了相应的发展规划型目标，目标实现过程中所遇到的现实障碍又形成了地方政府的问题解决型目标，两种目标之间互为表里。设置合理而富于挑战的发展规划型目标有益于实务工作者们打破陈规、解放思想，破除路径依赖的弊端，使行动者产生想要达到该目标的成就需要并输出创新性决策与行为来达成目标。同时，精准定位、运筹帷幄的问题解决型目标对地方政府形成了问题倒逼机制，地方政府在面对突发状况、危机情形等阶段性治理困境时，问题解决的紧迫性会激发实务工作者调动政治智慧、理论知识、专业技能等一切可能另辟蹊径地回应问题。
稳健灵活的地方政府创新能力。创新能力为酝酿地方政府创新性提供充分可能。创新能力是稳健地应对挑战与突破创新的综合实力，是将创新理念与方案成功转化为创新行动的能动保障。具体来看，包括地方政府依据其发展与规划需要，敏捷运用现有资源和优势条件自主开拓创造性地实现目标方式的能力；在创新过程中能够调动一切可能条件辅助与维持创新的能力；积累流行改革创新经验、学习先进技术并迅速化为己用的吸收创新的能力。此外，地方政府的全局把握与问题甄别的认知能力，制度设计与方向引领的规划能力，需求整合与问题解决的协同共治能力，危机应对与矛盾处理的救济回应能力等与地方政府创新能力之间构成了地方政府能力体系，在相互配合、动态调整中才能够确保创新性实现的稳健性与灵活性的平衡。[36]
（三）充分条件：新颖创造与引进速率
新颖创造为彰显地方政府创新性制造标识。新颖创造并不在于标新立异，而在于与时俱进的突破性与协调发展的适应性，因此它是一个相对概念。其前提是创新过程与结果的外化，纵向上主要体现在地方政府在某一时刻的创新活动相较于组织自身之前的惯有思路或方案有所突破的程度。创新并不一定是地方政府原创的，甚至是汲取模仿其他优秀做法，地方政府的做法却相对于历史中的自我有所突破或进步。横向上主要体现在同一行政层级的地方政府或同一领域的部门在面对雷同问题或履行类似职能的过程中，相较于其他同类主体，创新的过程和结果所凸显的稀缺程度和原创程度。此外，推陈出新释放了政府更具政治合法性、民众信任感的信号。这些信号最为明显地表现于地方政府创新口号或标语中，如浙江省的“最多跑一次”行政效能改革、安徽省南陵县的农村公共建设“三会四自一平台”治理模式、四川省“量体裁衣”式残疾人服务模式、北京市的“三效一创”绩效管理体系等诸多成功的地方政府创新都有一个横贯的新颖符号。
引进速率为夯实地方政府创新性增添资本。引进速率实质上是地方政府保持活力、与时俱进的自我更新速率的部分体现。地方政府向外“求助”援引的内容如先进理念、科学技术、新兴产品、管理方法等十分具有广泛性。引进速率一方面在于地方政府对引进内容的接触与理解的“去情境化”（de-contextualization）速率。“去情境化”是剥离原有引进内容的特殊性，对其他行动者经验的一般化的过程，目的是检验引进内容与地方政府本身的相关性、切恰性，发掘“彼之长处”与“此之短板”之间的联结点。另一方面在于地方政府对引进内容的衔接与应用的“情境化”（contextualization）速率。“情境化”是地方政府将一般化的经验或模型在其面临同样的情况下加以应用的过程。地方政府通过高效地完成去情境化与情境化两个过程来实现援引外在经验或模型而增强创新性的过程。
总之，地方政府在其所处的公共任务环境中，以实现特定组织创新目标为目的，在充分发挥其创新能力的基础上，通过高效地自主创造或引进先进理念、技术或方案以期达到的结果有效与情境适当即创新性的生成机理。创新性既表现为地方政府决策与行为结果所表现出的属性，又表现为随着具有创新性的决策与行为的积累而具备的组织特征上的创新性。
五 提升进路：以增强创新性为核心策略推进新时代的地方政府创新
（一）储备创新知识
一方面，实现地方政府创新性的观念化。创新之于地方政府实务工作者并不陌生，但该群体对创新性的认知却莫衷一是，故理解与内化创新性是观念化的第一步，实务工作者增强创新性意念系统的建立是观念化的结果。首先，对地方政府创新性概念的认知接纳。认知形成关键在于对地方政府创新性概念关键要素的把握，需要注意的是：创新性无法脱离公共组织界域，也并非贪大求全的价值集合，创新性要体现多元主体美好需要，也应主张理性工具的合理使用。其次，地方政府创新性概念的思维训练。结果有效逻辑与情境适当逻辑就是增强创新性的思维逻辑，实务工作者在创新活动中思考如何并行或对接双重逻辑是观念化的重点。培养运用创新性思维的情绪，根据创新的不同阶段调整情绪会加速创新性的观念化。最后，地方政府创新性概念的时代内涵。历史传统、发展阶段、顶层设计等赋予了新时代多重意义，应当既有利于解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，又符合建设创新型国家战略的部署要求。
另一方面，促进地方政府创新性的能力化。创新能力奠定了地方政府实现创新性的综合实力，创新理念的应用导向就是从观念化到能力化的过程。首先，熟识地方政府组织的基本属性。组织属性是形成创新能力的基础架构，地方政府既要考虑其有别于其他组织的特殊性，又要考虑地方政府兼具的公共组织一般属性[37]对创新能力的影响。其次，掌握组织固有要素的工具维度。组织理论视角下组织的结构、文化等诸多组织因素都是目标实现工具，如组织结构的纵向或横向变化所形成的分工或协作就是地方政府以组织结构变迁的方式探索高效承担公共任务的工具。[38]最后，通晓流行创新方案的运作原理。有学者论证中国当下的大部制改革、反腐监察改革、社会与医疗改革等表明中国正融入世界范围后新公共管理改革浪潮。[39]跨越组织边界与行政层级、培养强劲统一的价值文化认同等后新公共管理浪潮所形成的一站式商店、一站式服务、联合政府等流行方案日益风靡。然而，如何使改革潮流适应中国文化传统仍有赖于吸收方案的运作原理并转化为创新能力的情况。
（二）甄别创新情境
一方面，完成地方政府创新性的目标化。地方政府创新性直接体现为目标执行与结果的创新性，明晰的目标是形成与增强创新性的前提。地方政府根据其辖区境况、行政层级、发展规划等制定了相应的发展规划型目标，目标实现过程中所遇到的种种困境又形成了地方政府的问题解决型目标，两个目标之间互为表里。设置合理而富于挑战的发展规划型目标最有益于实务工作者们打破陈规、解放思想，摆脱路径依赖，输出创新性决策与行为来达成目标。同时，精准定位、运筹帷幄的问题解决型目标实际上形成了一种倒逼，地方政府在面对突发状况、危机情形等阶段性治理困境时，问题解决的紧迫性会激发实务工作者调动政治智慧、理论知识、专业技能等以全新的方式回应问题。
另一方面，注重地方政府创新性的情境化。公共任务环境的复杂化与特殊化、发展不均衡的矛盾导致了当前我国地方政府创新情境的复杂性，因此不同情境的创新性是相对的。政府系统中运行的政治与行政文化、府际竞争与学习氛围、政府系统的流行方案等形成了孕育创新性的中观情境。然而，不同地方政府在不同时期所面对的公共任务、资源禀赋、现实条件、危机情形等微观情境是影响地方政府创新性的关键。某一特定地方政府的创新情境尤其是宏观情境和中观情境在一定时期内是相对稳定的，然而微观情境却最具嬗变性。地方政府要监测创新环境的实时变化、跟踪创新目标的实现进展、创新工具使用的阻滞疏浚，进而研判与掌握地方政府创新情境的细微变化与影响。当前全面深化改革、供给侧改革、“互联网+”就是针对新时代情境复杂性而展开的一系列调适性改革。
（三）善用创新工具
一方面，加强地方政府创新性的工具化。组织的结构、文化与迷思都可转化为组织的正式规范或非正式规范并成为实现目标的组织工具。首先，地方政府的结构变化而构筑的组织形态丰富了职能实现的方式。组织结构由谁应该或者能够做什么的职位和规则构成，决定了如何执行各种各样的组织任务。不同组织形态下的层级节制、劳动分工与日常规范等相互配合，弹性组织形态（如网络结构、任务小组、专门办公室等）成为保证创新性的结构工具。其次，地方政府的文化变迁所彰显的组织身份更新了情境对接的方式。文化是组织真正拥有的东西，变化中的领导者可以利用文化来实现其所预期的结果，组织文化是制度化的非正式规范、公共价值的组织社会化，也是组织身份的维持模式。组织理论中经验学习、价值聚类、价值时间接近、情境化与去情境化等方式都是将组织文化变迁化为实现创新性的工具。最后，地方政府的迷思标签营造了组织充分符合社会要求的氛围。地方政府在广为流传的社会标准以及时髦流行的组织方案中通过量体裁衣的对接联合，找到针对目标或问题的方案，也实现了组织社会标签的符号传播。
另一方面，推进地方政府创新性的操作化。掌握如何操作创新工具是地方政府提升创新性的关键。首先，地方政府要实现不同工具之间的融合使用，为最大限度增强创新性提供可能。地方政府可以将组织核心要素之间关系的理顺作为基点，保持生成逻辑的并行为原则，实现组织工具与组织外工具的结合以及组织工具之间的结合，运用工具配合的“组合拳”确保实现创新所要达到的预期效果。其次，紧跟当下创新理念与科学技术的最新进展，将先进理念与专业知识置于地方政府的组织目标和情境中，地方政府创新者通过对技术引进与方式创新的经验学习，为充分发挥专业技术人员的能力提供空间，辅之以政治智慧，将其转化为组织所需的治理方案或创新手段加以应用。地方政府也要构建创新型政府以鼓励技术创新对地方经济社会发展的核心驱动作用，加大对科技进步与技术创新的投入，鼓励自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来。
[1] 本文刊载于《宁夏社会科学》2018年第5期。
[2] 张舜禹，广东财经大学公共管理学院讲师，博士；李靖，吉林大学行政学院教授、博士生导师，博士。
[3] 〔美〕约瑟夫·熊彼特：《经济发展理论》，商务印书馆，1990，第43页。
[4] Zaltman et al.，Innovation and Organizations（New York：John Wiley and Sons，1973），p.38.
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[10] Kim，S.E.，Chang G.W.，“An Empirical Analysis of Innovativeness in Government：Findings and Implications，” International Review of Administrative Sciences，No.2（2009），pp.293-310.
[11] 赫尔利与哈特（Hult）试图从创新过程角度来区分创新性与创新能力，认为创新性对创新能力具有积极的促进作用，即创新初始阶段组织成员对创新的开放与接受的态度即为创新性，而在创新实施阶段组织能切恰地成功落实新观念、新事物则是组织的创新能力。
[12] Mone，M.A.，Mckinley，W.，Barker，V.L.，“Organizational Decline and Innovation：A Contingency Framework，” The Academy of Management Review，No.1（1998），pp.15-32.
[13] Damanpour，F.，“The Adoption of Technological，Administrative，and Ancillary Innovations：Impact of Organizational Factors，” Journal of Management，No.4（1987），pp.75-88.
[14] Walker，R.M.，Berry，F.S.，Avellaneda，C.N.，“Limits on Innovativeness in Local Government：Examining Capacity，Complexity，and Dynamism in Organizational Task Environments，” Public Administration，No.3（2015），pp.663-683.
[15] 俞可平：《我们鼓励和推动什么样的政府创新——对 113 个“中国地方政府创新奖”入围项目的小结》，载氏著《政府创新的中国经验：基于“中国地方政府创新奖”的研究》，中央编译出版社，2011，第3页。
[16] Anttiroiko，A.V.，Bailey，S.J.，Valkama，P.，“Innovations in Public Governance in the Western World，” Innovation and the Public Sector，No.15（2011），pp.1-22.
[17] 张国良、陈宏民：《关于组织创新性与创新能力的定义、度量及概念框架》，《研究与发展管理》2007年第1期，第42～50页。
[18] Ma，L.，“Political Ideology，Social Capital，and Government Innovativeness：Evidence From the US States，” Public Management Review，No.2（2017），pp.115-133.
[19] Boushey，G.，Policy Diffusion Dynamics in America（New York：Cambridge University Press，2010），p.77.Boushey在考察从1960年到2006年的46年间美国政府政策创新动力时也对州政府的政策回应性进行了分数排名。
[20] Christensen，T.，et al.，Organization Theory and the Public Sector：Instrument，Culture and Myth（New York：Routledge，2007），pp.23，26，79.
[21] 如民主考量、宪法价值、公共福利的追求之间的平衡与维护。
[22] Christensen，T.，et al.，Organization Theory and The Public Sector：Instrument，Culture and Myth（New York：Routledge，2007），pp.23，26，79.
[23] 张舜禹：《我国地方政府机构化的影响因素、演变逻辑与发展策略》，《天府新论》2017年第3期，第106～115页。
[24] 郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期，第95～112、206～207页。
[25] 陈振明、孙杨杰：《公共服务质量奖的兴起》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2014年第4期，第7～12页。
[26] 联合国公共服务奖提名规则：https：//publicadministration.un.org/unpsa/Portals/0/Submission_rules/Submission_rules_2018_ZH.pdf。
[27] 创新（innovation）、利益相关者参与（stakeholder involvement）、行动采取的相关性（relevance of actions taken）、影响或结果（impact/results）、可持续性（sustainability）、可移植性与学习能力（transferability and learning capacity）、社会融入（social inclusion）。
[28] 数据来源：美国哈佛大学肯尼迪政府学院网站，“美国政府创新奖”栏目简介，http：//www.ash.harvard.edu/Home/Programs/Innovations-in-Government/Awards.
[29] Innovation in the public service，加拿大政府网站，https：//www.canada.ca/en/government/publicservice/modernizing.html。
[30] https：//www.canada.ca/en/treasary-board-secretariat/services/innovation/awards_recognition_special-events/public-service-award-excellence-2018.html.
[31] 中国改革年会简介：http：//news.hexun.com/2010-01-06/122269482.html。
[32] 湖南省首届创新奖网页：http：//www.hnst.gov.cn/bsfw/ggfw/hjxmmd/201705/P020170524569409872133.pdf。
[33] 吴建南、张攀、刘张立：《“效能建设”十年扩散：面向中国省份的事件史分析》，《中国行政管理》2014年第1期，第76～82页。
[34] 吴建南、马亮、杨宇谦：《比较视角下的效能建设：绩效改进、创新与服务型政府》，《中国行政管理》2011年第3期，第35～40页。
[35] Christensen，T.，et al.，Organization Theory and the Public Sector：Instrument，Culture and Myth（New York：Routledge，2007），pp.23，26，79.
[36] 张舜禹、李靖：《社会治理创新过程中的城市社区精神培育研究》，《观察与思考》2018年第3期，第80～88页。
[37] Egeberg，M.，“How Bureaucratic Structure Matters：An Organizational Perspective，” in B.G.Peters and J.Pierre，eds.，The SAGE Handbook of Public Administration（London：Sage Publish Press，2012），p.341.
[38] Christensen，T.，Fan，Y.，“Post-New Public Management：A New Administrative Paradigm for China？，” International Review of Administrative Sciences，No.2（2018），pp.389-404.
[39] Christensen，T.，Fan，Y.，“Post-New Public Management：A New Administrative Paradigm For China？，” International Review of Administrative Sciences，No.2（2018），pp.389-404.