第四节 城市商业银行与民营银行
一 城市商业银行
（一）城市商业银行发展历程
历史地看，城商行是化解地方金融风险的产物。
1984年十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》，引导中国经济改革重心由农村转移至城市。伴随城市经济改革和发展，各类经济主体的金融服务和融资需求急剧增加，特别是“两小经济”（集体经济和个体私营经济）开户难、结算难和融资难问题尤为突出，在此背景下，城信社应运而生。从1985年底武汉汉正街小商品市场成立第一家城信社起，到1994年末，全国共计成立城信社达5200家。城信社在活跃城市经济、支持“两小经济”发展的同时，由于社会经济体制的双轨制，以及城信社自身管理不规范、定位不准确以及经营基础薄弱，也隐藏和积累了较大的风险。为了防范和化解金融风险，进一步深化金融体制改革，中央决定改组城市信用社，以城市信用社为基础，组建城市商业银行。
1995年初，中国人民银行成立城市合作银行领导小组，推动城信社以“先试点、后分批”的方式向城商行改制。在前期试点基础上，1995年9月，国务院正式发布《关于组建城市合作银行的通知》，决定在35个大中城市进行第一批组建工作，成立由城市企业、居民和地方财政投资入股的地方股份制性质的城市合作银行。1996年6月，城市合作银行的组建范围扩大到35个大中城市以外的60个地级城市。1997年12月，根据95个城市合作银行的组建进程，国务院又批准在东莞等58个地级城市继续开展城市合作银行的组建工作。1998年3月，经国务院同意，中国人民银行与国家工商行政管理局颁布《关于城市合作银行变更名称有关问题的通知》，将城市合作银行统一更名为城市商业银行。此后，城市信用社先后逐步完成城市商业银行重组改造或实现市场退出，2012年4月，象山县绿叶城市信用社正式宣布转制成为东海银行，成为我国最后一家成功改制的城市信用社。
尽管城市商业银行在成立之初背负了城市信用社时期遗留下来的沉重历史包袱，整体不良率居高不下，部分机构不良率甚至超过50%，但从改革结果来看，城商行不辱使命，较好地化解了城信社所积累的巨大地方金融风险。城商行组建后，以“办成真正的银行”为努力方向，经过“一级法人、两级核算”“一级法人、统一核算”“统一法人、现代治理”三轮重大改革，逐步消除了城信社存在的散、乱、险等突出问题。新生的城商行按照“在发展中化解风险”的基本思路，通过“经营成果消化一块、新老股东承担一块、地方政府受让一块”等多种方式，成功化解不良资产1800多亿元[8]，拯救了数千家高风险城信社，有效化解了经济转轨过程中积累的历史风险。到2017年9月末，全国134家城商行总资产达到30.5万亿元，在银行业中占比达12.7%；机构网点数1.6万个，其中县域机构覆盖率超过65%；城商行各项贷款余额11.7万亿元，占总资产的38.2%，小微企业贷款余额占各项贷款余额的比重达44.1%，其中77家城商行小微企业贷款余额占比超过50%，在支持地方经济、小微企业方面发挥了主力军的作用。
（二）城商行改革中的几个命题
改制初期的城市商业银行，由于受资本实力、科技水平、机构布局、品牌认可度等制约，以及资本充足率、单一客户贷款比例等监管指标的约束，与全国性商业银行相比，其生存压力较大，竞争弱势明显；同时，2007年1月，我国正式实施《外资银行管理条例》，在华外资银行获准转制，取消了对外资银行从事人民币业务的地域限制和客户范围限制，城商行面临的竞争环境更加激烈。因此，为了实现优势互补、资源共享，进一步壮大经营实力和抗风险能力，提高资本水平，实现规模效应和品牌效应，提升核心竞争力，我国城市商业银行围绕联合重组、产权改革、发展定位等命题进行了探索。
1.联合重组
单一一家城商行起点低、规模小，资本单薄，风险抵补能力弱。自2007年北京银行、宁波银行、南京银行登陆A股市场，到2016年为止，城商行A股IPO一直处于搁浅状态，资本获得渠道贫乏；而要依靠自身跨区做大规模，显然是比较缓慢的做法，且在跨区经营的过程中，还需要面临品牌认同度低、影响力弱、人才储备不足等问题。因此，综合分析，通过联合重组可以较为快速、有效地实现资源集成和品牌提升。同时，对于地方政府而言，也希望做大地方法人金融机构，从而更有利于信贷资金在当地的投放。
城市商业银行联合重组主要有吸收合并和新设合并两种方式。2005年11月28日，合肥市商业银行股份有限公司更名为徽商银行股份有限公司，以徽商银行作为存续公司，吸收合并芜湖等5家城市商业银行及六安等7家城市信用社，拉开了城市商业银行合并重组的序幕。2007年1月24日，江苏省内10家城市商业银行按照“新设合并统一法人，综合处置不良资产，募集新股充实资本，构建现代银行体制”的总体思路，新设合并为江苏银行，原先的银行全部取消法人资格，新设银行接管这些银行的全部资产、业务以及全部债务。此后，吉林银行、龙江银行、长安银行、华融湘江银行、湖北银行、贵州银行、富滇银行、广西北部湾银行、晋商银行、甘肃银行等省级城商行陆续组建。通过联合重组，优化了当地金融资源配置，改善了当地金融发展格局。
不良资产处置是城商行联合重组的主要任务
城商行成立之初的不良资产一部分形成于城市信用社期间乱投乱贷引发的呆账坏账；另一部分形成于城市合作银行组建期间，清产核资力度不足，使得当时尚未到期的“正常”贷款到期后大量逾期，形成不良资产；此外，政府机构行政化干预以及监管手段不完善，也是不良资产形成的一个重要原因。
由于各地经济金融情况不同以及城商行个体之间的差异，不同城商行的不良资产均有自身的特点，决定了城商行在不良资产处置时的方法多样、形式各异。2003年之前，比较典型的方法包括自我消化、资产置换和贷款置换、不良贷款集中管理、地方政府支持化解等。除自我消化外，其余不良资产处置方式均需要地方政府的大力支持和最终担保。
比如，北京银行在没有政府注资和资产剥离的情况下，完全依靠自身创造的利润积累，成功核销化解了67亿元不良资产。再如，杭州银行在不良资产剥离中采取了资产置换方式。杭州银行于1996年9月成立，由于历史原因，累积了20多亿元不良资产，不良资产处置迫在眉睫。在此背景下，杭州银行提出了资产置换的构想，并获得中国人民银行批复。2002年3月29日，杭州银行与杭州市投资控股有限公司签署《资产置换协议书》，双方同意将分别持有的18.06亿元不良资产和杭州市排水总公司的价值为18.06亿元的资产进行置换。资产移交置换完成后，杭州银行将持有的杭州市排水总公司资产委托给杭州市市政市容管理局经营管理。2005年12月5日，杭州银行将所持有的杭州市排水总公司18.06亿元的资产整体出售给杭州市排水有限公司。同时，杭州市排水总公司以其拥有的385647平方米土地为杭州市排水有限公司的付款义务提供了不可撤销的抵押担保。至此，杭州银行通过资产置换，对不良资产进行了成功剥离。
近几年来，关于不良资产处置方式，城商行逐步创新采取信贷资产流转、不良资产收益权转让、核销、市场化债转股、债务重组等措施消化存量，采取贷款重组、重签合同、收回再贷等方式减少增量，不良资产处置手段更加丰富且市场化。2016年，江苏银行通过银登中心，开展了首单不良资产收益权转让业务，就是很好的尝试。
（摘自中国银行业协会城商行工作委员会《变革与发展：城市商业银行20年发展报告》，中国金融出版社，2015）
2.产权改革
城商行产权改革是其全面深化改革的关键。由于城商行大多从城市信用社改制而来，存在股东众多，特别是大量员工持股，股东背景与资质复杂，或者地方政府持股比例过高，对城市商业银行拥有绝对控制权的现象。2007年11月，银监会下发通知暂停涉及中小银行员工持股的行政审批事项，并牵头制定金融机构股权激励办法。2010年9月，财政部等五部委联合下发了《关于规范金融企业内部职工持股的通知》，使包括城商行在内的中小银行股权转让等有了依据，进而推动城商行股权结构从以个人资本为主的股权过于分散状态、地方主导下的股权过于集中状态，逐步向境内外各类社会资本合作共治、联合共赢的股权合理均衡状态过渡，逐渐破解了“一股独大”、股权过于分散带来的治理难题。
同时，城商行通过积极引入境内外战略投资者、引入民营资本[9]、公开上市[10]等方式实现增资扩股，产权结构进一步优化，并在此基础上初步构建了符合自身特点的、市场化程度较高的公司治理机制，公司治理现代化水平不断提升。
银监会加强城商行股东股权管理
经过化解风险、更名转制、引资重组、转型发展，城商行的综合实力、市场竞争力以及社会影响力均已发生深刻变化，但有的城商行历史上出于化解风险的需要，在股权结构上存在先天不足，所有者越位和缺位现象并存，甚至个别城商行大股东将银行视为提款机，通过信托、资管、股权反复质押等手段套取银行资金，给城商行的安全带来很大的不确定性。
为此，监管部门重点加强对城商行股东、股权的规范化管理。监管部门要求城商行股东应当符合一定的资质条件，主要从审查主要股东资质、坚持“两参或一控”以及履行书面承诺等方面加强管理。对出现股权异动的，要求第一时间报告地方政府和监管部门，防止股东不合规变化影响城商行稳健发展。
在股权管理上，要落实穿透原则，提高股权透明度，规范隐性股东和股权代持现象。严格股东行为管理，规范股权质押、股份转让等行为，切实落实关联交易管理规定和管理程序，严防股东利益输送。
（摘自曹宇《在2016年城市商业银行年会上的总结讲话》，2016年9月）
3.明确定位
城市商业银行在成立之初便确立了“服务地方经济、中小企业以及城市居民”的经营理念。随着行业的快速发展以及市场竞争加剧，越来越多的城商行不满足于将服务范围局限在当地区域，不少城市商业银行则通过更名为城市银行，努力淡化地域色彩，谋求跨区域发展。“规模求大、地域求广、业务求全”的发展情结开始蔓延。2006年4月，上海银行宁波分行挂牌营业，中国城商行异地经营拉开帷幕。同年，银监会发布《城市商业银行异地分支机构管理办法》，对城商行异地开设分支机构加强规范管理。截至2010年末，共有78家城商行实现了省内或省外跨区域发展，共设立异地分支机构和境外代表处286家。[11]
尽管城商行跨区域经营对经济整体发展发挥了推动作用，但不少城商行超越自身实际、跟风设立异地分支机构的行为，一方面使得城商行定位发生了实质变化，另一方面城商行在跨区域发展过程之中提供的金融服务高度同质化，使得区域内过度竞争、恶性竞争甚至无序竞争现象严重；同时，内控经验不足导致一时间伪造票据案、担保纠纷等城商行金融案件频频爆发，不利于行业健康发展。2011年3月全国“两会”期间，国家领导人对城商行过度跨区域发展行为提出了明确批评，至此，城商行设立异地分行，特别是跨省设立分支机构，基本处于暂缓状态。2013年，银监会发布《中国银监会办公厅关于做好2013年农村金融服务工作的通知》，明确提出“按照商业可持续和‘贴近基层、贴近社区、贴近居民’原则，允许城商行在辖内和周边经济紧密区申设分支机构，但不跨省区，抑制盲目扩张冲动”。经历曲折摸索，城商行回归坚守“服务地方经济、中小企业以及城市居民”的市场定位，植根当地特色与传统业务优势，找寻差异化特色，更好地服务当地经济供给侧结构性改革。
为更好地开展业务往来、更好地服务跨区域经营客户，城商行间通过联合与合作来进行能力建设及优势互补。2002年，城商行共同发起成立了“城市商业银行资金清算中心”，2004年该中心正式开通银行汇票资金清算业务，并于10月顺利接入中国现代化支付系统实现实时清算，城商行间的同业合作进入实质性阶段。此外，城商行还按照地域发起了一些合作组织，如2008年山东省城市商业银行合作联盟成立，为成员提供共同的IT系统运营与维护、金融产品研发等。2013年，在资金联合投资项目合作的基础上，65家中小银行倡议成立鑫合俱乐部，经过4年运行，成员行已经增至142家，其中绝大部分为城商行与农商行，通过分享工作成果与经验，在资源配置上实现了取长补短。
二 民营银行
民营银行是城商行中的一个新兴板块。十八届三中全会提出了“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”的改革任务，民营银行应运而生，并逐步提升对实体经济特别是小微企业、“三农”和社区的服务质效。
2010年5月，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确提出鼓励和引导民间资本进入金融服务领域。2012年，银监会印发《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，引导银行业金融机构加大对民间资本的引进力度，明确支持民间资本以多种方式进入银行业，包括支持民营企业参与商业银行增资扩股、参与农村信用社股份制改革，鼓励和引导民间资本参与城市商业银行、农村金融机构[12]的重组改造，支持民营企业参与村镇银行发起设立或者增资扩股，并将村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低至15%。2013年7月，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行，民营银行发展开启了新局面。深圳前海微众银行、上海华瑞银行、天津金城银行、温州民商银行和浙江网商银行等最早一批筹建的5家民营银行于2015年相继开业，其中微众银行、网商银行定位于互联网银行，其余三家定位于区域性中小银行。
2016年，民营银行进入常态化发展阶段。截至2016年底，银监会共批准设立17家民营银行（其中，首批试点设立5家，常态化发展阶段批筹12家）（见表1-1），民营银行总资产1825.59亿元，较上年增长129.83%，其中，各项贷款余额818.78亿元，较上年增长246.89%；总负债1573.46亿元，较上年增长141.73%，其中，各项存款余额595.99亿元，较上年增长198.85%。民营银行主要监管指标符合监管规定，不良贷款率0.57%，资本充足率20.65%，拨备覆盖率482.37%，流动性比例87.18%。
表1-1 已获批筹开业的民营银行
现阶段，我国民营银行依托股东的场景和资源优势，在丰富银行业结构、调动民间资本服务中小企业融资等方面发挥了一定作用，但在发展中依然面临一些问题。一方面，需要接受较为严格的监管要求。从政策上看，民营银行在地域上不允许异地经营，受到“一行一店”的限制，再加上远程开户尚未放开以及客户信任感有待建立等原因，其资金来源渠道较为狭窄，股东投入的资金、同业资金、ABS等是其主要的资金来源，存款规模比较有限。另一方面，民营银行发展同质化现象突出。在民营银行设立初期，差异化是民营银行市场准入的重要筛选标准，但在实际的业务运行中，资金运用主要以贷款类、投资类为主，非标资产规模较大，中间业务较少；一些定位于网络银行的民营银行在具体实践中互联网化程度并不高，或者远离原有的政策期待。此外，2017年初，银监会对一些“民营银行办成少数人或少数资本控制的银行，变成自己的提款机，进行关联交易”的现象进行了警示，可见民营银行经营中的内控合规、风险管理等问题值得关注，我国民营银行从建立到成熟，还有很长的路要走。