1 绪论
1.1 研究的背景和起源
1.1.1 理论背景
民主政治生活是人类长期不懈的追求，从古希腊到近代，尽管人类政治的历史中充满了跌宕起伏、一波三折的故事，民主理想的薪火却从来也未熄灭。随着专制的政治历史走向终结，民主的理想之火再一次点燃，并展现燎原之势。近代社会使千百年民主的理想成为现实，经历了启蒙运动和资产阶级革命，以及以马克思主义为指引的席卷全世界的共产主义运动，政治民主以制度的方式确立，随后向广泛的社会生活领域扩展。但是，民主生活的每一种现实形态都未曾让人满意。特别是民主政治被精英所把持时，让人们对民主的这种自反性无法忍耐。不过，这也激起人们对更加理想的民主形式的探寻，特别是能够接纳更广泛的公众参与的民主形式。在某种意义上，这就是近代以来人们对政治生活的梦想。
马克思在《哥达纲领批判》一书中曾谈及国家公共权力与每个个体自由的关系。他指出，“自由就在于把国家由一个高踞社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关；而且就在今天，各种国家形式比较自由或比较不自由，也取决于这些国家形式把国家的自由限制到什么程度”。[1]实际上，马克思主义认为，国家权力的价值就在于保障每个个体的自由，要实现人的全面自由，就必须让国家机器成为为人民服务的机构，而不是高高在上的管理机关，每个人都有权利参与国家管理，是国家的主人。20世纪后期，互联网的普及似乎向我们展现出这一梦想成真的图景。
自民主政治诞生以来，公众参与一直被作为政治是否民主的一个标志来看待的。而公众对公共政策的参与，在民主理论的新发展中，更是被视为公众参与政治的重要载体。
在18世纪晚期到19世纪早期，卢梭、托克维尔和汤姆·佩因等人都努力去解决代议制民主的中心问题——如何在两次大选之间提升公民的影响力。卢梭认为，答案在于发展自治政府，即建立直接民主；托克维尔认为应当提升公民在政治生活中的参与；而汤姆·佩因则认为，只有积极的公民社会与不可剥夺的个人权利相结合才能满足人民的需要。马克思提出“人民政府”“人民主权”的概念，与我们如今提出的“服务型政府”，强调人民是政府工作的领导者和中心如出一辙。
对于政治参与的关注一直是近代以来很多政治思想家的研究重心。19世纪中期到20世纪中期，现代官僚国家的兴起加重了代议制民主中出现的问题——公民与他们所选出的代表之间的联系越来越淡，政策制定过程中处处呈现的是技术专家的身影。到了20世纪60年代，巴伯、佩特曼、哈贝马斯等人开始质疑政治参与的僵化性质，他们认为民主不限于选举国家领导人、选举代表等内容，而是要贯彻政治、行政的决策过程。20世纪最后十年兴起的协商民主理论更把公众参与提到了一个新的高度，该理论认为社会治理过程，特别是政策过程，都应体现出官员与公众的协商结果。协商民主理论着眼于多元主义决策，认为要通过公共政策的公众参与来提升政策质量。
马克思指出，生产力决定生产关系。在人类历史上，每一次重大的技术进步都直接带动社会的变革，带来了生产力的巨大发展和生产关系的大变革。韦伯（Max Weber）认为，19世纪官僚系统的迅速发展是工业革命的产物。人们得以借助官僚系统去控制复杂的、分散化的工业生产，并协调铁路交通。在韦伯看来，官僚系统是一种控制技术，保证它能够有效地实现控制的因素包括三个方面：该系统对非个人关系的严重依赖，在个案和沟通的多个渠道中的信息构建，以及不可阻挡的理性化发展趋势。
信息技术与组织变革有着紧密的联系。在这里，信息的作用尤其重要。根据贝尼格（James Beniger）的看法，信息革命加速了控制资料的处理能力。人类的计算能力，概括地说是为应付控制方面出现的危机而发展起来的；而信息技术的出现，则使人类的计算能力发生了一场革命。还有一些研究集中考察了个人和组织应用新信息技术的社会结构以及机制，准确地确认了信息技术对组织和工作设计的影响。[2]
进入21世纪，互联网技术得到迅猛发展，特别是个人计算机的出现，改变了人类的生活方式、生产方式，改写了政治的历史，也正在刷新人类社会治理方式。特别是进入21世纪后，信息技术在推动政府治理变革方面显示了越来越强大的力量。
信息技术的发展，带来社会制度的变革。互联网技术作为继工业革命后的一场伟大的技术革命浪潮，推动了政府管理体制的变化。互联网的发展，使组织更加扁平化、人际交流更加便捷，公众与政府之间、政府与政府之间以及其他社会关系都融入一个统一的系统，政府的结构和流程发生了变化，公共政策作为政治系统的产出也发生变化。正如曼纽尔·卡斯特在《认同的力量》一书中所指出的，“电子媒体的逻辑与组织，框架并结构了政治。它不仅冲击选举，也冲击了政治组织、决策与治理，最终修改了国家与社会的关系本质”。[3]曼纽尔·卡斯特甚至断言，人类已经进入了“信息化政治”（Informational Politics）的时代。
但是，任何一项社会变革都不会一帆风顺，技术毕竟是服务于人类的，人类对技术的把握和利用也会影响技术的服务和发展方向。比如，政府组织的惰性就会严重制约互联网技术变革对政府所产生的影响。因此，研究新技术如何促进组织变革，如何有效利用新技术为人类服务，如何在技术进步的条件下谋求政府社会治理方式的变革，就是一个非常重要的问题。显而易见，互联网的出现创造了公众参与的新契机，提供了民主政治发展的新机遇，因为，互联网意味着一个新的政治公共空间的出现，公众通过互联网，变以前的间接参与为直接参与。特别是在公共政策方面，公众有了更多的参与、表达机会，也能够通过互联网放大这种表达的声音，最终形成一种共同的力量实现对阶层利益的追求。
新媒体技术迅猛发展带动了公众通过全新的互联网技术参与政治生活的实践。在某种程度上，“公众通过互联网参与公共政策”续写了民主的理想，诠释了民主的精神，赋予了民主新的形式。或者说，公众通过互联网参与公共政策是在信息化时代中造就的一种新的民主生活方式，它虽然萌生于社会治理的领域，但其影响则是广泛的，在某种意义上，它将改写人类的历史。
我们知道，政策是社会治理的工具，但政策一直掌握在社会治理者的手中。不仅前近代社会的政策制定和运用都是由统治阶级的代表人物垄断，即使到了近代，公共政策也一直是精英用以开展社会治理的基本工具。过去政策的制定与执行基本上是在相对封闭的系统中进行的。根据民主的理论以及理想，公众应广泛地参与公共政策的制定过程。然而，就现实而言，公众参与政策制定过程有着诸多的限制，在技术上也是不可行的。互联网的出现克服了技术上的问题，公众有更多可能通过互联网参与到公共政策的制定过程中去。这说明，政策的制定过程呈现开放性，不再局限于封闭的体系之中，这也可以说是民主政治发展的一个新阶段。本项研究——“互联网影响下的公众参与公共政策研究”是在互联网技术迅猛发展的背景下展开的。
1.1.2 现实背景
伴随互联网技术的发展，中国网民数量激增，基于互联网的沟通技术也日新月异，随之而来的是网络舆论的空前繁荣，并且形成了一股对政府监督的力量。
在2008年网络事件盘点中，人民网等网络媒体把2008年誉为中国“互联网监督元年”，2010年誉为“微博发展元年”，2011年誉为“政府公务微博元年”，互联网已经成为中国当前政治生活不可回避的元素。2014年上半年，悄然进行的互联网清理和大张旗鼓进行的整治互联网谣言活动，2014年下半年开始对互联网民主的有序讨论，2015年在互联网上公开征集网友意见提交给政府工作报告起草组，这一切标志着新一届政府不仅重视互联网对政治生活的影响，还试图逐步以互联网参与为契机，在政府的控制下有序推进以民主为目的的公众参与。
从西方国家来看，互联网的出现刷新了民主政治。一方面，使公民参与的范围扩大。互联网所展现的自由社区的特点，使公民的标志变得模糊，传统的公民参与正在为公众参与所替代；另一方面，作为政治构成部分的社会治理过程变得开放而透明，使公众通过互联网可以更多地了解政治以及行政的运行，能够运用互联网这个便利的工具去表达意见，并影响公共政策的全过程。
就中国而言，随着互联网的普及和社交互联网平台的推陈出新，互联网日益显示出其在政治以及社会治理过程中的优势，特别是在公共政策过程中呈现无限开放的势态，也为公众参与提供了便利条件，从而把公众吸纳到公共生活之中，使公众表现出对政治及社会治理过程参与的热情，越来越主动地参与公共政策制定，切实地对公共政策的制定和执行产生了影响。
2008年，胡锦涛和网友在线交流。[4]从此，互联网舆论、互联网意见开始大踏步走入中国政府官员的视野，被纳入政治考量。2008年被媒体誉为“互联网问政元年”，从这一年开始，网民的政治意见开始大规模走入政府视野。
2010年发布的“社会蓝皮书”，通过对2009年相关网络热点事件的统计，发现2009年影响力较大的社会热点事件中有30%是通过互联网传播而引发公众关注的。[5]互联网已成为新闻舆论的独立源头之一。也是2009年，出现了“信法（律）不如信（上）访，信访不如信（互联）网”的网民感叹。[6]
在这样的现实背景下，本书决定探讨互联网对公众参与产生的现实影响。
为了统计历年互联网对公共政策的影响，本书专门整理了2007～2018年每年的互联网舆情20大事件。通过对这些舆情事件的分析统计可以看到，每年都有不同比例的舆情事件真正进入政府的政策议程，并产生了政策产出。从表1-1中可以发现，互联网引爆的社会问题，越来越多地引起政府关注，进入政策制定过程。自2007年来，互联网上谈论的社会话题，进入政府议程的比例总体保持上升趋势。当然，这些数据，并不能明确指出互联网对公共政策具体的影响程序和影响因素，这需要本书进一步地调查分析。
表1-1 2007～2018年20大互联网舆论事件
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从表1-1可以看出，2007年的互联网热点只有20%的问题引起政府关注并引发相关政策，这一比例在2008年是35%，2009年是65%，2010年是60%，2011年是55%，2012年、2013年比例达到65%，2014年比例达到80%，2015～2017年的比例是65%，2018年达到90%。其中，2018年的数据来源于人民网舆论与公共政策研究中心发布的《2018年中国互联网舆论分析报告》，统计分析了2017年11月6日至2018年11月5日互联网20大舆情热点事件。
1.1.3 研究的起源
在这种背景下，本书决定聚焦于互联网影响下的公众参与对政策系统的影响，从这个层面理解中国的政治发展、民主进展，以及政府治理的现状。
在互联网对政治的影响方面，很多文章的讨论内容是网络舆论对公共政策的影响。网络舆论逐渐成为一种独立的公众参与途径，在诸多热点事件中显示出态度和行动，从表1-1中可以得到印证。
互联网技术的发展带来的网络舆论的确对政治系统产生了很大的影响，但是这种影响到底通过哪种机制传输是本研究的一个问题指向。2012年后党和政府从各个方面加强了对互联网的管理和引导，比如宣传部门开展了抢占网络主战场、设立网络舆论引导员等活动，工信部门、法治部门、公安部门加强了对网络的监控行为，法治部门还出台了相关针对网络不良行为的条例。这些来自政府系统的压力，一方面证明互联网的公众行为引发了政府部门的自我改造，另一方面也说明，在互联网技术的影响下，公众对公共政策的参与有着复杂性和特殊性。
在互联网的影响下，公众行为到底通过何种机理影响政治系统，特别是政策系统，政策系统对公众参与的态度以及具体效果如何，均为本研究关注的重要问题。
本书访谈了众多公务员。与公务员的交流中，看到了两个世界，一个是公众的世界，另一个是公务员的世界；看到了两种不同的认识，一种是公众看到的互联网对政策系统的影响，另一种是公务员群体看到的互联网对政策系统的影响。
写作中，笔者一直在思考，在当前中国，已经如此便捷的沟通与交流到底能否影响政策？网络影响下，公众对公共政策的参与到底程度如何，有哪些特点？
伴随着研究的进行，外面的世界风云变幻。2013～2014年，河南的公务员群体对网络的认知和态度出现大幅度改变，而这种改变方兴未艾，迫使研究内容和研究结论不断调整。
研究互联网公众参与公共政策过程，是一项站在时代前沿的前瞻性课题，对于西方发达国家在这一领域中所取得的经验，我们需要及时地加以研究、学习和借鉴。同时，互联网对于整个世界来说也是一个新生事物，我们需要根据中国的特殊国情研究它对中国社会独特的影响，运用互联网推动民主政治朝着社会主义方向前进。