第二节 “县域”是基层治理体系中的重要“接点”
在基层治理体系中，“县域”同其他治理单元有较为明显的区别，是国家治理与社会治理、社会治理与基层治理的关键“接点”（王敬尧，2022）。县级政府在国家行政体系中处于承上启下的关键位置（刘成良，2022），是行政体系面向基层社会的一级“完整”政府，在经济发展、社会管理、基层治理、民生服务等涉及经济社会生活的方方面面的领域之中发挥重要作用。与此不同，街道则是区县政府的派出机构。乡镇虽然是直面基层社会的最后一级政府，但其职能并未覆盖经济社会全部领域，比如一些具体的执法权限缺乏等，因此从基层治理的角度审视，其无法实现对“条块”体系进行全面的资源动员与整合。具体而言，“县域”在基层治理体系中，至少是如下几个方面的“接点”。
一、秩序与活力
秩序与活力是基层治理的两个核心主题。在基层治理体系中，治理秩序与活力需要共生发展。然而，在县域行政指令落地执行中，标准化、体系化的制度“秩序”，以及多元化、复杂化的社会“活力”之间存在较难平衡的紧张关系。“县域”既是制度体系面向社会时，行政指令的最佳承接者，也是党委政府面向基层时，社会活力的最直接激发者，是制度“秩序”与社会“活力”的直接治理“接点”，处在决定县域社会秩序与活力能否达致平衡的关键性位置上。因此，“县域”在基层治理中需要做好制度体系与社会活力之间的有效“接点”。
二、发展与治理
发展与治理是基层治理的一体两面，需要互助互促。治理效能可以通过“点状”创新突破来提高，但发展效率却需要“面上”整体提质。发展提质与治理提效的有机联动，既非市域层级可直面操作以达成，比如相对于市域层级，“县域”更有面向社会的操作性；又非街镇、社区、小区层级可协调实现，比如“县域”更能统筹协调发展性资源，促进社区发展有效实现。可见，“县域”是发展与治理在操作层面最为恰当的统筹“接点”，处在提升发展质量与增强治理效能统筹并进的关键性位置上。因此，“县域”在基层治理中需要做好发展提质与治理提效联动的有效“接点”。
三、体制与机制
体制与机制是基层治理体系的“四梁八柱”。“体制”更多指向组织制度体系，具有层级性、一定的“刚性”和顶层设计性，其一旦确定，基层必须遵照执行；“机制”则指为达到各级工作目标，各级主体在特定指示精神指导下，探索形成可解决问题的路径与模式，具有灵活性与能动性。“县域”是统筹体制与机制效能叠加、有机配合的最佳层级。一方面，区县级政权作为基层最完整的政权组织，可确保市域层制定的各项制度指令全面实施与坚决贯彻；另一方面，“县域”更可把握方向，指导域内各级各类工作机制有效建立、发挥资源整合作用、形成保障。“县域”处在承续制度体系与建立有效机制的关键性位置上。因此，“县域”在基层治理中需要做好社区发展治理体制与机制的有效“接点”。
四、组织与群众
党建引领是基层治理的核心方法，增强组织与群众的密切连接，是基层治理的重要目标。从组织体系来看，“一竿子插到底”的管理模式容易形成上大下小、头重脚轻的倒置问题，使得组织建设在基层“悬浮化”，令部分基层群众与流动人口游离于组织之外，归属感不强，导致基层组织对群众的社会动员力不强。对于增强组织与群众的密切连接，“县域”的统筹与平衡极为关键。组织建设是城乡社区发展治理的基石与底盘，在基层理所应当由“县域”统筹推进并夯实根基。那么如何形成组织体系与群众的密切关联呢？这既需要“县域”以“集成”的方式筑强网底，又需要“县域”鼓励创新、勇于探索，不断释放基层活力以激发群众形成公共归属感。因此，“县域”在基层治理中需要统筹谋划做好基层组织建设与群众公共归属之间密切连接的有效“接点”。
五、集成与创新
集成与创新并行推动，是“县域”城乡社区发展治理需要破解的操作路径之题，也可被看作是“县域”城乡社区发展治理的题中之义。如今，各地的探索经验表明，“秩序与活力”“发展与治理”“体制与机制”“组织与群众”的有效“接点”，落点在“县域”，均可体现为集成与创新的有效“连接”。一方面，“县域”发展治理需要在制度体系、组织建设、资源整合、服务供给、人才建设等领域集成推动；另一方面，“县域”发展治理需要鼓励创新，在精细治理、分类治理、多元服务、社会活力等方面充分激发广大社会组织与群众参与城乡社区发展治理的创造性，做到二者之间的有效“对接”。因此，“县域”在基层治理中还需要做到集成推动与创新突破之间的有效“接点”。
六、多元与一致
我国幅员辽阔、广土众民，社会形态多元多样，在社会多元多样性的背后，往往是文化的多元多样性，这种文化与社会的多样性可在“县域”这一重要的基层单元得到反映。可以说，县级党委政府牢固嵌入于我国的行政体制当中，可在确保我国在行政指令、政策执行等行政施策的一致性的同时，兼顾多元多样的丰富性，兼顾我国幅员辽阔、广土众民、地方社会文化情境多样性，以及不同经济发展阶段、不同社会发育水平的逐级进阶性。因此，“县域”在基层治理中，还需要做到地方社会多元样态与县域治理的一致目标之间的有效“接点”。