第三百二十五条 【自然资源有偿使用制度】

国家实行自然资源有偿使用制度，但是法律另有规定的除外。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第一百一十九条的规定。

一、自然资源有偿使用制度

本条是关于以土地等自然资源为标的的用益物权的有偿取得的规定。国家作为这些自然资源的所有者，有权要求用益物权人支付其获得用益物权的对价，这也是土地等公有自然资源的所有权的法律实现形式。但出于公益等考虑，这种有偿使用制度也有例外的情况。但这种例外只能由法律作出明文规定，而不可以仅用政策等其他方式来决定。亦即只有在法律有明文规定的情况下，用益物权人才能无偿使用这些自然资源。

二、自然资源有偿制度的发展与演变

我国在计划经济体制下，由国家指定单位进行开发，这些开发者不需要缴纳特别的费用。但随着市场经济体制的逐步确立，自然资源的受益方需要进行有偿使用的政策和法律也逐渐清晰起来。由于自然资源具有经济属性，因此，使用者向资源所有者缴纳一定的费用也符合民法的财产法基本原则在资源环境中的体现。

在政策上，我国也对自然资源有偿使用制度建立进行了许多探索。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提及，要实行资源有偿使用制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求，资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间中。这样，为进一步制定和完善自然资源有偿使用制度指明了方向。“资源有价、使用有偿”的观念逐渐得到了公众的认同，但是想要落实并非易事，尤其是合理定价便是一大难题。

三、健全自然资源资产的合理利用规则制度

有偿使用并非表明在付出使用费之后可以随心所欲地开发利用自然资源。因此，法律应规定禁止不当开发利用自然资源的行为，比如，应当对矿产资源的开采效率设定最低门槛，禁止因低效率开发利用导致资源的浪费。[13]同时，也需明确“边开发边保护”的绿色使用规则。

在司法实践中，根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条第一款的相关规定，出让人未按照出让合同的约定移交勘查作业区或者矿区、颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证，受让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持。

【典型案例】

农用地是否属于资源有偿使用的范围[14]

——以自然资源为标的的用益物权的有偿取得

基本案情

庚辛公司与原戊己农牧场争议的土地系原某某、镇某某农牧场开发国有荒地形成，后由辰巳农场经营。2009年9月10日，该市政府授权庚辛公司负责全市国有农用土地的经营发包事项，并在2010年3月18日市政府对庚辛公司的授权再次予以确认。2010年4月21日，辰巳农场与乙公司签订本案所涉645亩国有农用土地承包合同后，2012年12月20日，丙农场自愿放弃土地经营权，并同意乙公司向其他农户发包。

2013年4月25日，庚辛公司与原戊己农牧场签订《农用土地流转合同》及《补充合同》，约定：甲方（庚辛公司）将二类地645亩转让给乙方（原戊己农牧场），经营流转期自2013年4月22日起至2026年12月31日止。在合同有效期内，甲方可根据发包方土地承包金的情况调整土地流转金。土地流转金在补充合同中约定，补充合同每年签订。根据2013年度签订的《补充合同》，乙方向甲方交纳土地流转金为36元／亩。2014年庚辛公司根据该市政府办公室某政办发〔2013〕76号《关于调整全市国有农用地承包流转金基准价格的通知》的规定，将原戊己农牧场经营的国有土地流转金提高到70元／亩（二类地），要求原戊己农牧场签订补充合同，原戊己农牧场既未与庚辛公司签订补充合同，又未交纳土地流转金，由此引发诉讼。

法院审理

一审法院经审理认为，庚辛公司与原戊己农牧场农业土地承包合同成立。庚辛公司具有签订国有农用土地承包合同的主体资格。原戊己农牧场作为国有农用土地的使用人与庚辛公司于2013年4月25日签订的《农用土地流转合同》及其《补充合同》，主体适格、内容合法且不损害社会公共利益。国有土地属于自然资源，根据《物权法》第一百一十九条“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外”、第一百三十三条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”、第一百三十四条“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”的规定，庚辛公司经授权对国有农用土地比照村级土地流转价格确定土地承包（流转）金并无不当。

二审法院经审理认为，庚辛公司与原戊己农牧场签订的农用土地流转合同有效。庚辛公司通过合法授权取得了签订国有农用土地承包合同的主体资格，而庚辛公司与原戊己农牧场签订的《农用土地流转合同》及《补充合同》是双方当事人真实意思表示，且该土地流转的程序及合同内容均未违反相关法律法规强制性规定，一审法院认定庚辛公司与原戊己农牧场签订的《农用土地流转合同》及《补充合同》合法有效，并无不当。

本案涉及的农用土地属于有偿使用范围，原戊己农牧场未能提供划拨取得土地使用权的证据，因此，法院对原戊己农牧场关于该土地属于无偿使用范围的上诉主张不予支持。

案件评述

一、本案涉及土地使用权的取得之有效要件问题

按照我国法律的规定，以出让方式取得国有土地使用权，必须同时具备以下三个条件：土地使用者须与市、县人民政府的土地管理部门签订土地出让合同；土地使用者须依照出让合同约定的数额，在合同签订60天内支付全部土地使用权出让金；应当向县级以上地方人民政府的土地管理部门办理登记，并取得同级人民政府颁发的土地使用权证书。

本案中，庚辛公司通过合法授权取得了签订国有农用土地承包合同的主体资格，而庚辛公司与原戊己农牧场签订的《农用土地流转合同》及《补充合同》是双方当事人的真实意思表示，且该土地流转的程序及合同内容均未违反相关法律法规强制性规定，因此，庚辛公司与原戊己农牧场签订的农用地流转合同有效，原戊己农牧场通过流转的方式获得了庚辛公司出让的该农用地使用权。

二、用益物权有偿取得制度产生的必然性

他物权是从他人之物上派生的权利，是对所有权的一种限制。在市民社会，商品经济条件下，要求所有权人允许他人对自己所有之物享有一定的权利，并且自己的物上权利还要受他人权利的限制，就可以要求他物权人支付相应的对价。以用益物权为例，用益物权人享有对所有人的不动产的占有、使用和收益的权利，而所有权人却在特定的期间丧失了这些所有权固有的权能。在这种情况下，所有权人当然可以要求用益物权人给自己以相应的补偿，以弥补自己权利受到限制的损失，这是商品经济社会中等价有偿的规律所决定的。同时，这也是所有权人实现其所有权的经济价值的一个重要途径。

三、以自然资源为标的之用益物权的有偿取得

1.国家对于自然资源所有权的行使主要通过设立用益物权来实现

在现代社会，国家有着双重的主体身份。一方面，国家是一个行政主体，各行政机关代表国家作出一定的行政法律行为，实现对社会的管理功能；另一方面，国家也可以民事主体的身份出现，为自己的利益而进行交易等活动，参与经济交往。在国家以土地等自然资源的所有者的身份出现，允许他人在其上设立用益物权时，其更多的是扮演一种民事主体的角色。作为所有权人，在设定用益物权时国家应当获得相应的收益。同时相对于普通民事主体来说，以用益物权的方式实现所有权的经济价值，对国家有着更为重要的意义。

国家代表全体人民享有对土地等自然资源的所有权，就必须合理开发利用这些资源，并实现其在经济上的价值。只有做到了这一点，才能真正发挥这些物的作用，并以之为大众谋取福利。虽然也存在自己使用这些自然资源的情况，但国家对于这些资源的所有权的实现，主要是以设定用益物权的方式来实现的。

2.对自然资源以有偿使用为原则而以无偿使用为例外

社会公共利益是任何法律都必须考虑的问题，国家代表人民享有自然资源所有权，在行使所有权的过程中就应当对公共利益有更多考虑。在一些特定的情况下，以划拨等方式使用益物权人无偿获得用益物权可能会更符合经济规律和公众的利益。例如，进行铁路兴建等基础设施建设时，由于其投入大、收益慢，企业一般不愿意投资，国家往往要对其投入更大的财力，进行更多的制度支持。在此种情况下，以划拨的方式出让土地使用权，是比较合理的，但这种例外必须有法律上的明文规定。

《土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”

最后要指出的是，我国目前仍存在国有资产流失较为严重的问题，在此种情况下，必须加强对土地等自然资源使用权的出让和管理。非有法律明文规定，不得无偿授予自然资源使用权。这对于保护国有资产十分必要。

在司法实践中，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条的相关规定，经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人按照各自过错承担责任。

本案也涉及农用地是否属于有偿使用范围的问题，根据2004年《土地管理法》第四十条的规定，有权取得长期使用权的权利人是开发单位或者个人，且经过县级以上人民政府依法批准确定使用权，涉案原戊己农牧场提供的《开荒设计任务书》的申请单位并不是原戊己农牧场，因此原戊己农牧场并非通过开荒的方式取得土地使用权。原戊己农牧场未能提供划拨取得土地使用权的证据，即其未能证明其已通过划拨的方式取得该土地的使用权，因此，其对于该农用地的使用应当适用土地有偿使用制度。

四、完善自然资源有偿使用制度

中共中央办公厅、国务院办公厅2017年1月印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（以下简称《意见》），对公共自然资源配置方式作出安排，要求以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用。

公共自然资源包括法律明确规定由全民所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、无居民海岛、滩涂等。在部分国家和地区，由于公共自然资源无序开发利用造成的“公地的悲剧”屡有发生。

上述《意见》指出，要坚持资源公有、物权法定，明确全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。建立健全全民所有自然资源的有偿使用制度，更多引入竞争机制进行配置，完善土地、水、矿产资源和海域有偿使用制度，探索推进国有森林、国有草原、无居民海岛有偿使用。

当前我国自然资源配置仍存在一些问题，政府作为自然资源所有者代表和作为公共利益管理者的职能边界不清，越位与缺位并存，甚至相互掣肘。因此，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的有关规定，实践中所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同。该解释第二条第一款则规定，对于开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。对2005年8月1日前，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地出让合同起诉前经市、县人民政府自然资源主管部门追认的，可以认定合同有效。故学界认为，各级政府作为自然资源所有者代表要推动所有权和使用权相分离，并建立健全自然资源有偿使用制度，确保所有者权益。

《意见》还对无线电频率等非传统自然资源配置提出要求。对地面公众移动通信使用频率等商用无线电频率、电信网码号等资源，要逐步探索引入招投标、拍卖等竞争性方式进行配置。优化空域资源配置，提高空域资源使用效率，增加民航可用空域，深化低空空域管理改革。[15]