第二节　人口自然变动中的老龄化进程

人口老龄化作为人口发展的一种趋势，与人口自然变动所处阶段密切相关。人口出生率和死亡率的持续下滑及保持低位，被看作人口老龄化的重要成因之一。过去一段时期，伴随着经济社会的高速发展，健康卫生事业得到极大发展，人口死亡率持续下降。与此同时，在计划生育政策的干预下，人口出生率也快速下滑，成为我国人口老龄化的主要驱动因素。

一、人口政策的演进趋势

新中国成立以来，我国的人口政策经历了较大的转变。新中国成立初期到1990年，我国的人口政策经历了从鼓励生育到控制生育的转变；自此以后，计划生育的基本政策导向发生了从控制生育到稳定生育水平的转变，二孩政策也适时提出。此外，计划生育的保障机制也发生了从以行政手段为主到行政手段和利益调节相结合的转变，各级政府纷纷着手于计划生育利益导向机制的构建。伴随着人口政策的持续调整，政策生育率也出现了较大的变化。

（一）生育政策的调整

1949年至今，面对经济社会发展的实际情况，中国的人口政策出现了“鼓励—控制—稳定”的方向性调整，政策生育率也随之变化，并成为影响中国人口发展进程的重要因素。按照人口政策的调整线索，中国的人口政策调整大体可以被划分为五个阶段，即人口鼓励期（1949—1969年）、控制准备期（1970—1979年）、严格控制期（1980—1999年）、控制松动期（2000—2014年）、全面二孩期（2015年至今）。

首先，1949—1969年是生育政策的鼓励期。

新中国成立初期，我国对人口问题有一些错误的看法，并认为人口问题的主要原因不在于人口本身，而在于社会生产方式，可以通过“革命加生产”来解决。此外，苏联等社会主义国家普遍实行鼓励生育的人口政策。在这一时期，我国的人口政策主要以鼓励生育为主。

例如，1950年，中央人民政府卫生部、中国人民革命军事委员会卫生部联合发布了《机关部队妇女干部打胎限制的办法》。1952年，卫生部颁布了《限制节育及人工流产暂定办法》。1953年卫生部甚至通知海关严禁进口避孕药。

其次，1970—1979年是生育政策的控制准备期。

1969年，我国人口首次超过8亿人，人口与经济的矛盾更加突出，中央政府开始重申控制人口的重要性。1971年7月，国务院明确指出，除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对人口控制工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育变成城乡群众的自觉行为。

1973年，第一次全国计划生育工作汇报会上正式提出了“晚、稀、少”政策，后续又提出了一对夫妇生育子女数“最好一个、最多两个”的新要求。在一系列政策的干预下，我国的生育率出现了明显回落。但此时的生育政策仍然是以引导为主，主要依靠人民群众的自发响应和配合。

再次，1980—1999年是生育政策的严格控制期。

随着“文化大革命”的结束，各项政策的制定和执行步入正轨，特别是在1980年，中共中央发布了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》（以下简称《公开信》）。《公开信》的主题被解释为“一胎制”。由于严格的计划生育目标与农村家庭联产承包责任制改革之间存在的冲突，计划生育政策在农村的执行情况出现了一定的偏差。

为确保计划生育目标的实现，中央政府调整了计划生育政策，1984年发布了《关于计划生育工作情况的汇报》，继续提倡计划生育。同时，在农村地区，两个孩子的生育条件得到了适当放宽，允许人口不足1000万人的农村地区少数民族夫妇生育两个甚至三个孩子。由此，计划生育政策进入平稳执行阶段，并为我国总和生育率的快速回落和人口红利的获取做出了重要贡献。

复次，2000—2014年是生育政策的控制松动期。

2000年以后，我国高生育率完全得到扭转，人口老龄化的警戒线也被打破，计划生育政策也发生了新的调整。国务院于2000年发布的《关于加强人口与计划生育工作　稳定低生育水平的决定》被认为是人口政策从“控制”过渡到“稳定”的标志性文件。2002年前后，内蒙古、甘肃等省区率先实施“双独”政策，即夫妻双方均为独生子女的家庭可以生育两个孩子。2011年，河南通过了一项“全面双独二孩”政策，该政策在全国广泛实施。

2013年12月，中共十八届三中全会决定启动“单独二孩”政策，逐步完善生育政策。然而，无论是甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施的试点项目，还是在政策实施后两年里，申请两个孩子的人数并未出现显著增加，该政策对生育率的提高效果有限。

最后，2015年至今是生育政策的“全面二孩”期。

2015年12月27日，人口与计划生育法修正案，经全国人大常委会表决通过。2016年1月1日起，我国正式开始实施“全面二孩”政策。这意味着生育政策已经完成了从控制生育到引导合理生育的转变。

（二）政策生育率的变化

根据上述政策变化方向，在生育鼓励期，亦即1949—1969年，中国的政策生育率是不设上限；在“全面二孩”期，亦即2015年以后，政策生育率是2。但在1970—2000年，人口政策在不同时间点和不同区域存在一定的差异性。特别是在不同区域，政策生育率呈明显差异，并不能被单纯地定义为1。

根据郭志刚等（2003）的研究，除西藏藏族农牧民没有明显的生育限制政策之外，根据对2000年以前各省、区、市人民代表大会批准的计划生育条例关于生育数量条款的汇总，相关规定大致可以分为4种情况：城镇地区和北京、天津、上海、重庆、江苏、四川等6省市的农村，基本实行汉族居民一对夫妇生育一个孩子的政策；除上述6省市外，5个省份的农村居民按规定可以生育两个孩子，19个省份规定农村居民第一个孩子是女孩时，间隔几年可以再生育一个孩子；26个省份规定夫妇同为独生子女的，可以生育两个孩子，其中有5个省份还规定若农村夫妇一方为独生子女，间隔几年就可以生育第二个孩子；各地条例还对少数民族、残疾、再婚、归侨、特殊职业等各种情况做出具体规定，可以生育两个或更多的孩子。

换言之，人口控制期的中国，其人口政策从未采取“一刀切”的一孩政策，政策生育率也从未被定义为1。按照上述政策文件，结合各地区的人口规模与结构，可以大体推算出各区域按政策生育率的人口分布情况如表1-4所示。以人口分布比例乘以政策生育率加总，可得当时的全国政策生育率水平为1.39。

基于此，伴随着人口政策的不断调整，政策生育率也出现了从上不封顶到1.39再到2的转变，极大程度上影响了中国家庭的生育决策，并决定了未来相当长一段时期内中国人口发展的进程和老龄化趋势。

二、政策干预下的人口自然变动

由于计划生育政策的强力干预，我国的人口自然变动进程也发生了极大的改变。快速转变的人口自然变动阶段也引起了人口年龄结构的快速变迁，早期表现为充沛的人口红利，后期则导致了老龄化增速过快等一系列问题的出现。

首先，我国的人口自然转变在30年时间里实现了三个阶段的快速切换。

根据人口自然变动的基本理论，人口发展大体会经过高位静止阶段、早期扩张阶段、后期扩张阶段、低位静止阶段和衰退阶段的转变。各阶段的判断依据则来自人口出生率和死亡率的相对变化趋势。为进一步说明中国人口自然变动的基本特征，本书采集了1978—2017年中国人口出生率、死亡率及自然增长率的相关数据，如图1-1所示。

根据图1-1，1978—2017年，我国的人口出生率先快速上升后快速下降，死亡率保持基本平稳状态，人口自然变动实现了从早期扩张阶段向后期扩张阶段再向低位静止阶段的转变。

具体来说，人口出生率方面，1978—1987年，我国人口出生率处于上升阶段，主要是由于经历过战争或灾难后的补偿性生育；1987—2003年，我国人口出生率处于逐年下降的趋势，与人口政策的落地实施有关；2003年至今，我国人口出生率趋于平滑，并在最近几年出现了一定幅度的上升，这与生育政策的松动密不可分。人口死亡率方面，自新中国成立初期起，我国下大气力发展公共卫生事业，人口死亡率持续回落。1978年以后，人口死亡率一直保持在相对平稳的状态。

结合人口出生率和死亡率的基本变化形态，我国的人口自然变动进程大体可以被划分为三个阶段。第一个阶段是1978—1987年，我国的人口死亡率保持着较低水平，人口出生率则处于高位增长状态，属于典型的早期扩张阶段；1988—2003年，在人口死亡率保持平稳的同时，出生率稳定下滑，自然增长率也随之出现持续回落，属于典型的后期扩张阶段；2004年以后人口出生率和死亡率保持相对稳定，自然增长率也长期处于5‰以下的极低水平，符合低位静止阶段的典型特征。

其次，人口自然变动阶段快速转换的背景下，人口年龄结构两头小、中间大，并形成了充沛的人口红利。

在强有力的生育干预政策下，中国的人口自然变动被人为提速。在短短30年时间里，实现了从早期扩张阶段向低位静止阶段的快速转变。在这一转变过程中，人口规模的快速增长势头得到遏制，再加上新生儿规模和老年人口规模的相对有限，全社会的人口抚养比也保持着较低的水平，形成了大规模的人口红利，为我国的经济社会发展提供了有力的支持。

根据图1-2，伴随着人口自然变动阶段的快速切换，劳动年龄人口比保持着持续增长的稳定态势，人口抚养比则出现了更加快速的回落。特别是在2010年以前，这种趋势表现得极为明显。1982年，我国的劳动年龄人口比仅为61.5%，但2010年该指标已经达到74.5%。人口抚养比的变化幅度则更大，1982年，我国的人口抚养比约为62.6%，但到了2010年，该指标已经降至34.2%。换言之，100个成年人需要抚养的老人和儿童数量下降了28.4个。两头小、中间大的年龄结构为我国人口红利的形成奠定了基础。

最后，人口自然变动阶段快速切换的负面效应逐渐显现，表现为老年人口比的快速增加和人口抚养比的不断攀升。

2010年前后，当计划生育后的第一拨新生儿进入生育年龄时，两头小、中间大的年龄结构也随之发生了变化。老年人口相对规模大幅增加，青壮年劳动力的相对规模明显回落。在两方面因素的共同作用下，人口老龄化和老年人口抚养比大幅攀升。过快的人口老龄化速度也引发了各界的普遍关注与担忧。

由图1-3可知，中国的人口老龄化加速期出现在2005年以后。以2005年为分水岭，前10年里，老年人口比和老年人口抚养比分别从6.2%和9.2%提高到7.7%和10.7%，涨幅均为1.5个百分点；但后10年里，老年人口比和老年人口抚养比则分别从7.7%和10.7%提高到10.5%和14.3%，涨幅分别达到2.8个百分点和3.6个百分点。老龄化呈现出明显的加快趋势。