关于加快建设长株潭经济区的建议[1]
1984年11月10日，中共湖南省委常委第66次会议，听取了《关于建设长株潭经济区的方案》的汇报并做出实施决定，距今已经12年。10多年来，它的实践探索经历了一个热冷交互的曲折过程。1995年10月，长株潭三市的市委主要领导又重新提出这个重大课题，并于1996年11月17～18日在株洲召开了“长株潭经济区发展研讨会”，这反映了对这个重大战略性问题认识的深化和共识，反映了三市经济社会发展的必然趋势，反映了振兴湖南经济和适应国内外市场竞争集团化的紧迫需要。现在已不是建立问题，而是如何把加快形成和建设长株潭经济区作为振兴湖南经济的重大战略举措，使其能够尽快形成整体优势，在实现湖南省现代化建设新高潮中发挥“龙头”作用。为此，提出《关于加快建设长株潭经济区的建议》，供省委和政府领导决策参考。
一 简要回顾
“把长沙、株洲、湘潭城市群在经济上联系起来，形成湖南省的多功能的综合经济中心。”是1982年12月，我在湖南省政协四届六次会议上，以提案的形式提出的一项决策性建议。1993年9月，这项建议具体化为：《城市及经济区——长株潭区域经济研究》，被列入国家“六五”社会科学规划重点课题《中国经济体制改革的理论与实践》的专项研究课题和湖南省科技规划重点课题。
1984年秋，我和课题组的同志在深入三市调查研究、充分占有材料的基础上，经过反复研讨，向省委和省政府提出了建议性的实施方案，包括《关于建立长株潭经济区的方案》和六个专项建议方案。
1984年11月10日，省委召开了常委会，省委、省政府和三市主要领导人听取了我关于《建立长株潭经济区建议方案》的汇报，会议一致认为这项建议是可行的，并议定了以下几点：（1）建立长株潭经济区，可以通过联合和发展规划，取长补短，发挥综合的经济技术优势，对内增强内聚力，对外增强竞争力和吸引力，同时把三市建设成湖南的多功能的综合经济中心，对于带动全省城乡商品经济的发展，加速我省四化建设，也关系极大，因而要把建立和搞好长株潭经济区作为振兴湖南经济的战略重点，要求省直各部门都要给以支持。（2）要从长远着眼，近期见效着手，立足开发，要面向全省、面向全国、面向世界、面向未来；又要从近期见效快，收效大的经济技术联合和开发的项目入手，边规划边行动；要勇于探索，敢于改革，扎实工作，开拓前进，探索出一条发挥城市中心作用的新路子。（3）建立长株潭经济区规划办公室。（4）建立长株潭经济技术开发协调会议制度。并在内容上强调：“要根据三市的特点，制定经济区的总体战略和中长期规划。三市可联合选择有利于引进外资和技术的地方搞经济开发区。”[2]通过制定和实施统一的总体战略和发展规划，把长株潭建设成湖南的综合经济中心和区域经济发展的增长极，其实质就是把三市行政分割、自成体系的外部经济关系转化为内部经济，即一体化发展，从而形成和发挥综合经济优势和集团竞争力。
从1995年始，长株潭经济区建设，即经济一体化的形成和发展进入了一个实践探索的阶段，它经历了一个“两热两冷”的曲折过程。
从1985年1月至1996年6月，在省政府分管领导的主持下，先后召开了两次三市市长联席会议。为贯彻“联席会议”的决定，三市先后有机械、城建、金融、邮电、商业、交通等12个部门，就行业发展的联合、协调和开发举行了联席会议。根据省委《纪要》的精神，启动工作着重抓了包括城市合理布局、组建企业集团和银团贷款、金融改革和有关电信、供电、供气、交通、经济技术开发区选址、环境治理等十大工程，在五个方面取得了突破性进展：一、实现了银行结算票据的直接交换和建立同业资金拆借市场，突破了纵向封闭的资金管理体制；二、推进了跨区企业集团的组建和相应银团贷款的支持；三、制定了实现三市电话同城化和与全国三十多个城市的电话直拨工程建设计划，初步筹集了工程建设资金；四、从三市城市一体化总体合理布局的高度，逐市研究了原订城市规划的修改意见，并进行了综合论证；五、在三市结合部建立统一的经济技术开发区的选址工作，提出了三个不同的方案，并进行了初步比较论证。同时，在解决三市的煤气供应问题上，就分建与合建进行了比较测算，并提出可节约一亿多元资金合建的初步设想；还就合作治理环境、特别是湘江严重污染问题进行了磋商。根据省委的决定，在《方案》实施不到两年的时间里，不仅取得了突破性的进展和显著的经济社会效益，而且有多家报刊向国内外作了报道，产生了广泛的社会影响。然而，由于社会认识的不一致等原因，经济区规划办公室在工作了两年多之后，1987年5月结束了它的使命。
1991年，省国土局规划处，利用国家计委提倡编制区域性国土规划的契机，提出了长株潭区域规划的编制工作，获得国家计委国土地区司和省政府的同意与批准。1992年，组成了长株潭区域规划领导小组、专家顾问组、规划领导小组办公室和规划编辑委员会。经过一年的努力，1993年完成了区域规划的编制工作。这项规划具有较强的全面性和系统性，把长株潭区域作为重点区域的开发工作推向了新阶段——规划的编制阶段。由于“规划”是按照国土规划的要求编制的，着眼于区域的“国土开发、利用、整治、保护”，虽然这是一项重要的基础性工作，但不可能也没有把培育和建设湖南区域经济发展的增长极作为中心，没有解决规划实施的主体问题，因而规划编制了，鉴定通过了，又由热转冷了。
长株潭经济区的建立和实施探索的“两热两冷”的曲折过程，给人以深刻启示和历史的教训。其他方面不说，如果从1985年起，在三市结合部的最佳区位，筹建一个统一而不是分割、分散的经济技术开发区，实行统一规划，合理布局，分片开发，滚动式发展，就能够抓住和充分利用沿海辐射的最好机遇，经过10多年的努力，一个拥有新的结构、新的布局的新市区将会屹立在三市结合部的湘江之畔，不仅长株潭区域的发展面貌与今相比大不相同，对全省经济的发展也会产生重大影响。这是一个深刻的历史教训。
现代经济实质上是城市经济，区域经济的发展必须以城市为中心和依托，中心城市通过集聚和扩散、吸引和辐射的极化效应带动区域经济的发展。城市的规模实力和功能决定其辐射和带动的区域范围。就湖南省现有城市的现状来看，任何一个单个城市都还不能起到带动全省经济发展的极化作用。长沙是湖南的省会城市，近些年来，经济增长明显加快，城市面貌改变较大，在全国城市排位中前移。但就其规模势力和城市功能而言，尚不能起到能够带动湖南经济发展增长极的作用，也还不具有能够同周边省区的中心城市如广东的广州、湖北的武汉、重庆相抗衡的竞争实力。长株潭三市是沿着湘江中下游自然形成的一个“品”字形的城市群体，两两相距只有30～50千米，较之大的中心城市同其卫星城镇的距离还要近得多，从历史和现实看，都有着不可分割的经济和社会联系，三市一体化发展，由分力转化为合力，就可以进入全国特大型经济中心城市的行列，市区国内生产总值和工业总产值在全国中心城市中均排第12位，从而形成和发挥整体的规模优势和带动湖南区域经济发展的“龙头”作用。
有一种意见认为，依靠长沙市的自我拓展也可以形成湖南区域经济发展的增长极。这是一种思路。但是，第一，它需要较长时间，有的测算需要20年；第二，长沙市本身对要素的集聚效应和产业创新能力也是有限的；第三，在地域毗邻、经济相连、空间规模比武汉市还要小的城市群体之间，行政分割、产业同构、自成体系、过度竞争，不仅造成严重的互耗，影响三市自身和本区域的发展，而且也会影响全省经济的快速发展；第四，由于自然地理条件，三市规模的拓展必将形成一体——江南的第二个“武汉”，这是历史的必然。事实上，近些年来，由于三市经济的发展，市域的扩大，在其结合部位已经相连接，如果任其在各自自成体系的基础上，自发扩展连成一体，其结果在总体上势必导致城市布局杂乱，生产布局重复，资源浪费巨大，环境质量恶化，再进行统一优化和调整，将会付出沉重的历史代价，并受到后人谴责。
同时，长株潭由分转合，一体发展，具有更广阔的空间意义。从地理位置上看，三市北是武汉，南是广州，东是上海，西是重庆，在这个地处江南腹地，东南沿海经济区和长江沿岸经济带的结合部，四方交会之点，尚没有一个特大型的经济中心城市，区域发展增长极处于断档。三市一体，就能够形成新的大都市的集散功能、管理功能、服务功能和创新功能，不仅发挥带动湖南区域经济发展增长极的作用，而且成为能够承担承东启西、连接南北的重要支撑点和跨省区的生产中心、流通中心、信息中心和服务中心，并相应地形成一个新的辐射经济圈。
二 基本思路和战略目标
根据三市实际和区域经济发展的客观要求，到2010年，长株潭经济区建设的基本思路或总体战略是：在充分发挥各自特色和优势的基础上，以解决地区分割和生产力布局、城市布局的合理化为中心，以形成和发挥区域整体优势，提高集团竞争力和宏观经济效益为目标，实行经济发展外向化、产业结构高度化、城市功能现代化、区域经济一体化相结合的经济发展总体战略。基本思路要点包括以下几点。
（1）经济发展外向化。三市联合实行“内联外挤、外扩、外拓”和“内联外引”的方针，以集团竞争的合力参与国际分工和国际竞争，通过外向循环，实现资源转换和促进技术进步，走出发展外向型经济的新路子。同时，面向全国市场，合力发展具有区际意义的产业部门、名优产品，占有和扩大国内市场的覆盖率。以此作为调整区域产业结构与企业进行战略性改组的核心。
（2）产业结构高度化。在充分发挥三市各自特色的基础上，进行区域性产业结构优化，把发展第三产业（重点是金融业、房地产业和贸易）、特色工业和高新技术产业（重点是电子信息产业）、创新产业优势作为区域新的经济增长点，推进产业结构升级和城市极化效用的增强。
（3）城市功能现代化。形成和发挥长株潭城市群体的整体功能和带动效应，必须逐步实现城市的现代化和城市功能的现代化，也就是在进行城市布局合理化的基础上，着力于建设高质量的城市环境、高效能的服务设施和发达的城市精神文明。
（4）区域经济一体化。通过经济区的统筹规划、协调发展，实现产业结构、城市结构和布局的合理化，形成规模优势，提高整体竞争能力，求得最大的比较利益，逐步形成长株潭一体化的经济与相应的管理体系和管理体制。
依据长株潭城市群的重要战略地位和发展基本思路，总体奋斗目标是：到2010年，三市由分割向一体化发展转变，劳动密集型产业为主向资金、技术密集型产业为主转变，计划经济体制向比较完善的社会主义市场经济体制转变。把长株潭经济区建设成为经济快速增长、产业结构优化、社会分工合理、科教事业发达、基础设施完善、生态环境优良，具有高度精神文明的特大型中心城市和比较发达的经济区域。成为带动全省经济腾飞的“龙头”和振兴中部经济的示范区。主要目标构成包括以下几点。
（1）人均国民生产总值达到20000元，其中城市人均国民生产总值达到45000元。
（2）基本实现工业化和城市经济现代化。
（3）区域核心城市人口达到400万人，区域城市化率达到50%以上。
（4）基本实现中部经济振兴示范区的目标。
（5）初步建立适应区域一体化发展的新的行政管理体系及管理体制，并形成规范的经济运行机制。
三 重点领域和实施步骤
依据三市经济社会发展的客观趋势与奋斗目标，从以下几个主要方面或重点领域推进和实现一体化发展。
（1）建立大市场。城市是市场的载体和区域市场网络的枢纽。实现经济一体化，首先要打破市场分割，着力培育内联两接（与全国市场和国际市场接轨）比较完善的区域市场体系。对于大型的生产要素市场，如资本市场、建筑市场、技术市场、人才市场、房地产市场和专业批发市场的建设，进行统筹规划、合理布局，并组建区域的合作银行、发展银行，争取和吸引国外金融机构在本区设立分支机构等，实现区内及区域与国内外市场之间商品、资金、技术、人才、信息的流动和组合，成为湖南以至更大区域的商品和生产要素大流通的中心，为湖南经济发展与更大区域经济的交流服务。
（2）建设大交通。经济一体化的重要条件是交通一体化，尽快建设一个内环与外环相结合的道路网，建立内外衔接和陆、水、空、地（地铁）衔接的综合交通体系和现代立体交通运输网络。对内缩短城市之间的时空距离，使区域经济发展结成有机整体；对外进出便捷，四通八达，充分发挥城市交通中心的作用，提高本区与国内外经济交往的通达能力。
（3）组建大企业。当今发展经济，我们面临的不只是地区之间和国内企业之间的竞争，而是国际跨国公司、区域集团的竞争和挑战，以各市的单独力量来对付这些竞争是远远不够的，只有集三市各家之长，以大型骨干企业为核心，组建一批跨地区、跨行业、跨所有制的企业集团，才能冲出三湘，走向全国，走向世界。同时，区域经济一体化也要以这些企业集团为核心，进行资产重组，组合新的优势。
（4）形成大产业。三市在产业发展上，一方面各具特色；另一方面，又存在严重低水平的重复建设，企业组织结构小而散，产业结构趋同化，导致部门内过度竞争，既造成资源巨大浪费，又不能形成规模优势。因此，要在各展所长的基础上，统一优化企业资本结构，有计划、分步骤地进行产业结构战略性大调整，形成区域性的大产业和特色规模经济。
（5）构建大都市。城市是凝固了的历史，城市布局上的失误，改变很难，会付出巨大历史性的代价。因此，要依据城市一体化的要求，构建特大型中心城市的长远目标，对三市市区的发展进行统一规划、合理布局。城市总体布局，有两种基本方案可供选择：第一，三市用地相向连片发展，逐渐变城市群体结构为单一型特大城市。第二，仍取“三足鼎立”组团的布局模式，即以三市市区为中心，以昭山为核心的风景旅游区和森林保护区为间隔，采取“一市多片”或“一市三镇”的组团式布局模式。这既可以形成综合整体优势，又能避免集中连片布局的某些弊端，做到宏观经济效益、社会效益和环境效益的统一，真正形成具有山水特色的大都市。
三市的交会地段，位置适中，交通方便，环境良好，又称小“金三角”，有近百平方千米的区域可以开发，需要进行总体设计、合理布局、超前规划。根据这一地段的区位特点和环境条件，可以采取“一心三区”的模式进行布局设计，即行政文化中心（从长远设想，省行政中心和新的市政中心可设于此）、高科技工业园区、金融贸易区和旅游度假区，不宜布局大工业和劳动密集型产业。
三市由分割转为一体化发展，是城市结构、产业结构、管理体制的大调整和深刻变革。在转变过程中，不可避免地会出现一些矛盾和摩擦，这正是有些同志所担心的。但是，第一，经过实践探索和舆论工作，对其客观趋势和重大意义，在三市干部和群众中已达成共识，有了一个较好的思想基础；第二，可以同体制改革、机构改革、结构调整、企业改组紧密结合进行；第三，可以从三市共同需要解决的紧迫问题入手，由易到难，渐进式发展，分阶段实施，从而使各种关系和矛盾得到较好处理，使变革能够顺利进行。具体分以下三步实施。
第一步（1997～2000年），全面启动，重点突破。有以下几个基本目标。
（1）建立过渡性的区域管理协调体制和经济调控机制。
（2）制定到2010年区域一体化发展的规划纲要，并依据《规划纲要》修改三市的城市建设规划和经济社会发展规划。
（3）在完善区域基础设施建设和推进区域产业结构优化方面取得突破性进展。
第二步（2001～2005年），基本实现经济一体化，进行管理体制的初步改革。有以下几个基本目标。
（1）基本实现区域经济的一体化发展。
（2）初步形成城市一体化和特大型中心城市框架，相应地对管理体制进行初步改革。
（3）基本形成区域性的产业规模优势和新的产业优势，综合经济实力有较大提高。
第三步（2006～2010年），完善区域发展一体化，实现《规划纲要》的总体目标。有以下几个基本目标：
（1）完善区域发展一体化，建成新型大都市。
（2）基本实现城市化、城市经济现代化和区域农业产业化、农村工业化。
（3）新的大都市的集散功能、服务功能和创新功能，既能够有效发挥湖南经济发展增长极的作用，又成为能够承担承东启西、连接南北的重要支撑点和振兴中部经济的示范区。
四 过渡性的协调体制和调控机制
采取渐进式、分阶段推进，必须建立一种超行政区过渡性的决策协调体制和调控机制。基本模式可概括为：计划指导、行政协调、市场调节、立法趋一相结合。主要内容包括以下几个方面。
（1）建立以官方权威为主与多重权威参与的规划编制、实施和管理的协调机制。实现三市一体化发展，涉及地区之间、部门之间、企业之间、近期利益与长远利益、局部利益与全局利益之间复杂的利益协调问题，必须建立一个具有很高权威性的管理协调机构。名称可以是长株潭经济区管理协调委员会，主要职能是负责区域一体化发展的规划编制、管理与实施，区域性重大经济社会问题的协调和相关政策的协调与制定等。委员会应由省委和省政府的一位领导牵头，三市和省市综合部门各一位领导参加。同时，由于这是一项深刻改革和探索，需要吸收一部分专家参与。委员会下设规划办公室作为经常性工作的办事机构。
（2）形成市场与计划的合力机制。区域性产业结构优化、企业战略性改组和资源优化配置，都必须遵循市场经济规律的要求，发挥市场调节的基础性作用。但是，单纯的市场机制不能兼顾区域一体化发展的整体性和长远性目标，不能克服市场调节固有的盲目性、自发性和滞后性。因此，必须加强计划指导，形成计划指导、政策引导、市场导向相结合的合力机制。特别是在关系全局性的生产力与城市的合理布局，区域性基础设施的合理布局，环境的整治与教育建设等，以及紧密相关的城市土地的合理利用，都必须有强制性的行政干预。
（3）建立地方法规制定的统一与规范机制。区域经济的一体化发展，必须相应的有地方法规和政策的统一作保证。但目前地方立法机构是分立的，因此，需要建立有省立法机构参与的区域立法协调机制，可采取长株潭经济区立法协调委员会或联席会议，主要负责地方法规制定的协调与统一工作。
（4）建立由官方、半官半民到市场中介性质的区域行业协调的自律性机制。经济一体化是由行业或产业一体化构成，因此，必须建立和发挥行业协调机制的中介作用。从目前经济体制和政府机构设置的现状出发，可先建立有省专业部门参与的三市部门或行业联席会议制度，作为第一步。随着政府机构的改革，逐步成立区域的行业协会，主要负责行业内部的计划实施、利益关系等磋商和协调工作。
（5）逐步建立户籍迁移内部化的户籍管理制度。适应区域资源的优化配置，人才、资金等生产要素的自由流动，需要对现行的户籍管理办法进行改革，逐步实行户籍迁移的内部化。
五 几点建议
（1）加强舆论宣传，求得社会共识是前提。我们正面临一个新的机遇和挑战。国家宏观区域政策逐步向中西部倾斜，长江沿岸经济带形成步伐的加快，香港1997年回归和我国将要加入世界贸易组织，以及新的经济增长周期到来等，使湖南和长株潭区域经济的发展面临新的机遇。同时，也面临新的挑战。竞争的压力不仅来自东南沿海，而且中西部将会有更多的省区和城市迅速崛起，巨大的地区竞争压力和“夹击”将来自四面八方，经济发展水平相对滞后的江西、安徽和广西经济增长迅速超越湖南就是明证。湖南怎么办？长株潭怎么办？使湖南经济发展的核心区域——长株潭经济区尽快实现一体化发展，把分力转化为合力，把互耗转化为一致对外，形成整体规模优势和集团竞争力，成为湖南经济腾飞的“领头雁”，就能冲出省门、国门，走向全国、走向世界，把来自四方的竞争压力转化为发展经济的巨大动力。对这样一个重大战略性问题，应该加强舆论宣传，求得领导与广大公众的社会共识。
（2）省委、省政府领导的决心和举措力度是关键。这是一项艰巨复杂的系统工程，也是一项既有重大现实意义，又造福后人的伟业。建议省委、省政府领导如广东省委、省政府领导抓珠江三角洲经济一体化那样，下大决心，举大手笔，下大力度，迎着可能遇到的种种困难，把实现长株潭一体化发展一抓到底。我们失掉了一次最好的机遇，不能再失掉第二次了，机不可失，时不再来，一万年太久，只争朝夕。
（3）在已有成果的基础上，制定一个到2010年长株潭经济区建设的“规划纲要”是实现区域经济一体化发展的总纲。建议尽快组织一个精干的有省、三市有关综合部门的同志和部分专家参与的“三结合”规划编制组，在已有成果的基础上，适应国内国际经济格局变化的新趋势，以新思路、新起点、新高度，用较短的时间制定一个简明、可行、操作性强的《规划纲要》，为实践的指间上提供一个总体框架，做到总揽全局，既勇于探索，坚持改革，加快步子，开拓前进；又循序渐进，分步实施，做到改革、发展与稳定的统一。
（4）地方法规和经济政策的统一是实现区域一体化发展的保证。三市的地方法规和经济政策应当通过协调力求统一。因此，根据《规划纲要》，制定统一的产业政策和投资政策，促进区域产业结构整体性优化，创造、组合新的区域产业优势和规模优势。
（5）成立一个具有广泛性、经常性、群众性的区域研究咨询组织，为加快长株潭经济区的建设提供智力支持。长株潭经济区的建设和一体化发展是一个边实践、边探索的过程，在实践过程中会不断地出现新情况，提出问题。借鉴长江三角洲经济研究会的组织模式，成立一个长株潭区域经济研究会，将省、市有关研究这方面问题的理论工作者、政策研究工作者和实际工作者用学术团体的形式组合起来，对于不断提出的问题，从不同的侧面进行调查、研究、比较、论证，从而求得最佳的解决问题的方法、方案或政策，作为省、市领导提供决策的依据和参考，从而提高决策的科学性和可行性。
[1] 原载《湖南长株潭经济区发展研究》，湖南人民出版社，1997。
[2] 《中共湖南省委常委会议纪要》（第66次）。