一、领导干部

根据中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》，领导干部是指中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职）和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员；参照公务员法管理的县级以上党委和政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体及其内设机构的领导成员。

自党的十五大提出依法治国建设社会主义法治国家、依法治国方略被写进宪法以来，我国社会民主与法治进程在不断加速，广大领导干部的法治意识也在逐步提高。然而不可忽视的是，一些地区和部门的不少干部仍然存在严重的人治思维，长官意志作怪，习惯于简单的行政命令，还没有自觉养成法治思维习惯和法治行为方式。一些领导干部仍然存在以言代法、以权压法、徇私枉法等现象，存在不屑学法、心中无法、知法犯法，甚至危害、破坏、践踏法治等情况。在政务工作中依然存在着比较严重的地方保护主义、部门保护主义，一些带有浓厚人治色彩的违法决策、违法行政等事件屡见不鲜。种种不良现象的存在，已经成为影响我国进一步推进依法治国进程的重大障碍，引起社会的普遍关注。

显然，领导干部作为管理国家和社会公共事务的重要主体，执掌着公共权力，是一个比较特殊的群体。领导干部所处地位的特殊性，决定了其在树立法治思维上应该起表率和带头作用。俗话说，民以吏为师，领导干部的思想观念和言行，对整个社会起着引领和示范作用，其法治素养程度决定着我国全面推进依法治国的方向、道路、进度。正如习近平总书记强调指出，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面推进依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。这就要求领导干部在思考和处理问题时必须具有法治意识，运用法治思维治国理政，不断提高运用法治思维和法治方式的能力，自觉做学法守法用法的典范。具体来说包括如下几个方面：

（一）准确把握党和法治的关系

在我国，法是党的主张和人民意志的统一体现，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，党和法是高度一致的。现实中之所以出现“党大还是法大”的伪命题，主要是一些领导干部不遵法、不学法、不守法、不用法，使党纪国法在人们眼中沦为“橡皮泥”“稻草人”，不仅损害了法治，也伤害了党的肌体。因此，培养领导干部的法治思维，首先要进一步健全党内法规和国家立法，加强党内法规和国家立法的无缝衔接，使党的各项主张有效地转化为国家法律。通过制度对接，使改革在党内法规和国家立法方面都于法有据；使党内处分和国家处罚实施目标一致的惩处机制和责任机制。广大领导干部要自觉培育法治精神，对法律存有敬畏之心，秉持宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使的理念；要准确把握党和法高度一致的关系，把对党的忠诚和对法的尊崇统一起来，决不能把坚持党的领导作为个人破坏法治的借口和挡箭牌。

（二）全面把握法治的内容和要求

法治思维要求领导干部想问题、作决策、办事情都必须遵循法治原则，以法为据，以法为度，即要全面把握法治的内容。具体应遵循以下五个方面的基本要求：

1．目的合法

领导干部行使公权力、作决策、处理国家和社会事务应符合法律、法规的目的和宗旨，应该以增进公共利益为目标，而不是以权谋私。

2．权限合法

即权力的大小和行使范围严格遵循所在职权的有关规定，不得越权。这一原则要求领导干部必须依据法律法规的授权行使权力，作出决策，实施各种管理行为。做到法无授权不得行使公权力，否则其行为无效。

3．内容合法

领导干部作决策，实施某一具体行政行为，其内容必须符合法律法规的具体规定，各司其职，不得僭权。

4．手段合法

领导干部行使公权力、作出决策、管理国家和社会公共事务，其运用的方式方法、采取的措施应符合法律法规的规定，讲求手段的合理性，不能为达到目标而不择手段。

5．程序合法

从法治的观点来说，正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。程序正义是看得见的正义，也是实现实体正义的根本保障。对于程序合法、正当的要求，有些领导干部过去重视不够，不按法定的程序办事，结果导致许多违法决策、违法行为的出现，给国家、社会的公共利益以及公民合法权益造成了损害。程序合法要求遵循公开、公正、公平的原则，要求公权力的行使者对相对人做出不利行为应说明理由、听取申辩，不得自己做自己案件的法官等。要求领导干部在行使权力、作决策、管理国家和社会公共事务时，要有严格的程序观，即其过程、步骤、方式以及时限等应符合法定的程序。

总之，领导干部在行使国家公权力或实施社会管理乃至单位内部管理时，无论是决策还是执行，或者是解决社会矛盾、争议，都应不断审视其行为目的的合法性、权限的合法性、内容的合法性、手段的合法性以及程序的合法性。若在行为过程中发现有违反法律法规的地方，应及时主动纠正。

（三）自觉做学法尊法守法用法的典范

领导干部在学法守法用法方面，要率先树立法治思维，以实际行动做下属和群众的榜样。

1．带头提高认识，增强使命感和责任感

领导干部要充分认识自己在法治机关、法治社会建设中的特殊作用，进一步增强建设法治机关、法治社会的使命感和责任感，坚持依法行政、依法办事，把加强法治机关、法治社会建设的各项要求落实到工作和生活的各个方面、各个环节，认真扎实地加以推进，不断推动法治机关、法治社会建设取得新成效。

2．带头学习法律知识，树立法治理念

法律知识、法治理念是法治思维的必备要素。因为法治思维是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程，直接关系到依法行政、依法办事的效果。因此，要提高领导干部运用法治思维治国理政的能力，首先要做的就是加强法律知识的学习，增强社会主义法治理念。它要求领导干部要熟悉法律的具体规范，了解和把握法律原则，在此基础上有效践行社会主义法治理念，这样才不至于导致法治思维“空转”。

3．带头参与法治实践活动

只有通过不断参与法治实践活动，才能逐步强化领导干部的法治思维和法治观念，促使领导干部树立平等、自由、民主、法治等理念，培养公平、公正意识，使法律知识、法治意识、法治精神融入脑海，内化为领导干部的自觉意识和精神素养，外化为领导干部依法行政的能力。领导干部参与法治实践活动的主要方式有出庭应诉、主持复议案件审理、旁听法院庭审、调查研究分析案例、谈判等实践活动。

4．带头运用法治思维处理公共事务

有什么样的思维，就会产生什么样的行为及其结果。因此，在建设法治机关、法治社会的过程中，培养和提高领导干部运用法治思维治国理政的能力尤为重要和迫切。在公共决策和执行中，要做到“一项行为方案，即使它被认为在政治上是有利的，在经济上是收益的，在道德上是善的，只要它不具备合法性基础，就必须将其排除在选择范围之外”。即使是对待日常生活中的事务，也必须要运用法治思维来处理，使依法办事成为每个领导干部的行为习惯和自觉选择。

与此同时，为培养和强化领导干部的法治思维，必须建立健全各项保障机制：

一是进一步完善领导干部学习培训制度，如加大公务员招录遴选考试中法律常识的比例，在公务员初任培训、任职培训以及领导干部日常培训中列入法律课程，使法律知识深入领导干部的灵魂深处。

二是完善领导干部考核任用制度，在考察任命领导干部过程中要增加关于遵守法律、依法办事情况的考核，考核制度中增加和完善有关推进法治建设实绩的内容，使每个领导干部真正切实重视法治建设。

三是建立和完善领导干部终身问责制度，对于违反法律规定的“乱作为”，不落实法律要求的“不作为”，不遵守法律程序的“擅作为”，无论在任与否，都要严格追究责任，真正做到有权必有责，失职问责，违法追究。

四是完善政务公开制度，加强对领导干部的依法监督。健全质询、问责、审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督相互之间的衔接，形成监督的合力。实践已充分证明，严格的依法监督是防止领导干部法外行事，从而导致权力失控、决策失误和行为失范甚至违法犯罪的重要途径。上级对下级、下级对上级、群众对领导干部以及领导干部之间，都要敢于进行严格有效的监督。凡是重大事项的决策，必须严格贯彻党的民主集中制原则，不能搞“一言堂”由个人或少数人说了算，而应该依靠集体智慧和严格程序来决定。特别是在行使选拔任用干部权、行政审批权、财政资金使用、固定资产运营、金融资本运作、土地使用权出让等重要权力时，更要自觉接受监督，防止权力失控、决策失误和行为失范。

因此，通过建立健全各项法律保障机制，营造良好的法治环境，有利于形成领导干部自上而下与人民群众自下而上双向互动的法治氛围；通过领导干部带头遵守法律、执行法律，有利于引领人民群众遵法学法守法用法，使全国上下共同努力，加速推进中国特色社会主义法治化进程。