第二节 行政机关

一、行政机关概述

1．行政机关的含义

学界对行政机关的含义有多种界定。通行的观点认为，行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。其含义表现在：第一，行政机关是国家机关，由国家设置，这使它与政党、社会团体相区别。第二，它是行使国家行政职能的国家机关，这使它与立法、司法机关相区别。第三，它是依据宪法与组织法的规定而设立的，这使它与法律、法规、规章授权的组织相区别。这种对行政机关的界定范围过窄，将可以独立进行管理的政府下属各部门排除在行政机关的范围之外。而且，在我国，衡量一个组织是不是行政机关，不完全依其承担的事务和该组织的性质为标准，而在很大程度上取决于政府的意愿。因此，应当从设置目的、工作性质和组织形态三个方面对行政机关进行界定。在这种意义上，行政机关是指为了实现行政目的而依法设置的、承担行政事务并能独立进行管理的基本组织体。

2．行政机关的性质和特征

（1）行政机关的性质。相对于国家权力机关来说，行政机关是执行机关；相对于行政相对人来说，行政机关是行政主体。

（2）行政机关的特征：①行政机关是国家机关之一，是国家机构的组成部分；②行政机关是掌握和行使国家行政权的机关，它有别于立法机关与司法机关；③行政机关是具有执行性质的机关，在我国，它是国家权力机关的执行机关。

二、行政机关的种类

1．最高国家行政机关

最高国家行政机关由国务院及其组成部门、直属机构或办事机构所构成。

（1）国务院。

国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，它依法享有管理全国性行政事务的职权，可以制定行政法规，采取行政措施，发布行政决定和命令，是当然的行政主体。

国务院的组成由宪法和组织法明确规定，国务院组成人员有总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等。国务院组成人员的产生程序是：总理由国家主席提名，全国人民代表大会决定产生；副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长由总理提名，全国人民代表大会决定产生；全国人民代表大会闭会期间，由总理提名，全国人民代表大会常务委员会决定；全国人民代表大会对国务院组成人员行使罢免权。

国务院实行总理负责制，根据宪法和国务院组织法的规定，总理全面领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作；总理有权提名国务院的组成人员，也有权建议全国人民代表大会及其常委会免除他们的职务；总理主持国务院常务会议和全体会议，国务院工作中的重大问题必须由国务院常务会议或者国务院全体会议讨论，然后由总理最后决定；国务院作出的所有决定、命令及制定的行政法规必须由总理签署方能生效。

我国《宪法》第八十九条详细规定了国务院的职权。

（2）国务院各部委。

国务院各部委是国务院所属的职能部门，一般认为部委的区别在于：管理职能单一的称部，而管辖业务具有综合性的则称“委”，“委”是委员会的简称。

国务院各部设部长一人，副部长二至四人，各委员会设主任一人，副主任二至四人。

国务院部委在行政法上具有双重性：一方面，它是国务院的组成部分，受国务院的统一领导和指挥。正因为如此，有人将部委称为最高国家权力机关执行机关的执行机关；另一方面，它们又享有相对独立的行政职权，负责管理某一方面的行政事务，具有独立的行政主体资格。

根据2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革方案的决定》，改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有26个部、委、行、署：外交部；国防部；国家发展和改革委员会；教育部；科学技术部；工业和信息化部；国家民族事务委员会；公安部；国家安全部；民政部；司法部；财政部；人力资源和社会保障部；自然资源部；生态环境部；住房和城乡建设部；交通运输部；水利部；农业农村部；商务部；文化和旅游部；国家卫生健康委员会；退役军人事务部；应急管理部；中国人民银行；审计署。

（3）国务院直属机构。

根据《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）第十一条规定，国务院可以根据工作需要和精减原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，每个机构设负责人2至5人。国务院直属机构是国务院的组成部分，但是在法律地位上，国务院直属机构不同于部、委，其级别低于部、委，直属机构的行政首长不是国务院的组成人员，但它们直属于国务院领导，故称为国务院直属机构；它们又有自身主管的行政事务，有自己独立行使的行政职权，可以在其职权范围内发布行政决定、行政命令等，因而，具有行政法上的主体资格。

目前，国务院设置的直属机构有：海关总署；国家市场监督管理总局；国家体育总局；国家国际发展合作署；国务院参事室；国家税务总局；国家广播电视总局；国家统计局；国家医疗保障局；国家机关事务管理局。

（4）国务院办事机构。

根据《国务院组织法》第十一条规定，国务院可以根据工作需要及精减原则，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个办事机构设负责人2至5人。国务院办事机构是协助总理处理某一项事项的机构，国务院现有办事机构两个：国务院港澳事务办公室；国务院研究室。

国务院办事机构属于国务院的内部机构，不具有独立的法律地位和主体资格，故不是外部行政主体。

2．地方各级行政机关

地方行政机关是指在某一地区范围内行使行政管理权的行政机关，它包括地方各级人民政府，以及各级人民政府的职能部门及直属机构等。

（1）地方各级人民政府。

根据宪法和法律规定，我国地方各级人民政府共分为四级：省级人民政府，包括省人民政府、自治区人民政府和直辖市人民政府；设区的市的人民政府；县级人民政府，包括不设区的市的人民政府，县人民政府；乡级人民政府，包括县、市下属的乡、镇人民政府。

在法律上，它们主要体现为：第一，它们是地方各级权力机关的执行机关，它们对本级人民代表大会负责并报告工作，县级以上各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间向本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作；第二，各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都应服从国务院的统一领导和指挥；第三，它们在自己的职权范围内自主管理本辖区的行政事务，并对自己的行为独立负责，具有明确的行政主体资格。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。镇人民政府设镇长、副镇长。

根据我国《宪法》第一百零五条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十二条规定，地方各级行政机关实行行政首长负责制，即地方各级人民政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。

我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条详细规定了县级以上地方各级人民政府行使的职权。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条的规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。设区的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表常务会备案。

依照前款规定制定规章，须经各级人民政府常务会议或者全体会议讨论决定。

我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定详细规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权。

（2）地方各级人民政府的派出机关。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准可以设立若干派出机关，县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立区公所，作为它的派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处作为它的派出机关。

派出机关在我国虽非一级政府，但它实际履行着一级政府的职能，它们独立行使行政权力，独立承担行政责任，因此，是一个以地域为基础，独立存在的行政主体。

（3）地方各级人民政府的职能部门。

根据宪法及有关法律的规定，地方各级人民政府可以根据工作需要，设立若干工作部门，承担某一方面的管理职能，在性质上它们属于地方各级人民政府的组成部分，但它们又享有相对独立的管理权限，可以以自己的名义实施行政管理，并对自己的行为独立承担法律后果，它们也是当然的行政主体。

（4）地方政府职能部门的派出机构。

派出机构是指地方政府的职能部门根据工作需要在一定行政区域设置的管理某一方面行政事务的机构，派出机构是否具有行政主体资格不能一概而论，应视法律、法规的具体规定而定。

凡法律、法规授予派出机构一定行政职权，该派出机构可以以自己的名义独立行使所授的行政职权时，应认定该派出机构在法定的权限范围内具有行政主体资格，如《治安管理处罚法》规定警告和500元以下罚款，可以由公安派出所作出，那么，公安派出所在警告和500元以下罚款的行政处罚权限范围内即获得了行政主体资格。这里需要注意的是派出机构因其不具有完全的行政权利能力和行政行为能力，因而，其主体资格受到相应限制，它们不具有完全的行政主体资格。

凡法律、法规没有授予派出机构以行政职权，派出机构在实际从事管理活动中只能以其所属的行政机关的名义行使职权且行为的后果亦归属其所属的行政机关时，该派出机构不具有行政主体资格。

【案情介绍】

河北省某县劳动就业管理局是承担着部分政府行政职能的就业管理机构。从1994年1月至1996年10月，该局收取劳务管理费、劳务服务费、县内临时工管理服务费、临时工培训费和劳务市场收入等共计578698.40元。1996年11月29日，河北省某县地方税务局向就业局发出限期申报纳税通知书，1996年12月2日和7日又两次发出限期交纳税款31394.71元的通知，就业局均未按期履行。1996年12月13日，地税局依据《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征收管理法》）第四十六条关于“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，税务机关除依照本法第二十七条的规定采取强制措施追缴其不缴或者少缴的税款外，可以处以不缴或者少缴的税款五倍以下的罚款”的规定，以平地税字第1号税务处理决定，对就业局作出处以应缴未缴的营业税、城建税、教育费附加31394.71元的3倍罚款计94184.13元，限于1996年12月18日前入库。就业局不服，提起行政诉讼。

【法律问题】

河北省某县劳动就业管理局是否为行政相对人，有无行政诉讼原告资格？

【参考结论】

行政机关并非不可能成为行政相对人。每一行政机关作为行政主体也可能接受自身职权范围外的其他行政机关的管理，此时，该行政机关就处于与公民、法人和其他社会组织等相同的私方当事人地位，即行政相对人地位。如工商局建房需要建设局、规划局批准，工商局此时即作为建设局、规划局的行政相对人。如果行政机关本身作为另外一行政机关的行政相对人时，也具有行政诉讼原告资格，可提起行政诉讼。在衡量行政机关是否为行政相对人、是否具有原告资格时，要注意区分该行政机关作为行政主体与民事主体的双重身份。行政机关如果是作为行政主体行使行政职权，则行政机关并不是行政相对人，不具有行政诉讼原告资格；如果行政机关作为普通主体并未行使行政职权，而是接受其他行政机关管理，该行政机关属于行政相对人，对于管理行政机关行为不服的，也具有原告资格。这是因为行政机关只能在各自的职权范围内行使职权，对自身职权范围之外的事项，仍要接受其他行政机关的管理，也可能发生纠纷。在本案中就业局虽然是承担部分政府行政职能的就业管理机构，但仍然负有依法纳税的义务，地税局对其拒不纳税的行为根据法定职权，有权对其进行行政处罚，作出罚款，而就业局作为纳税人接受地税局的管理，属于行政相对人，不服地税局具体行政行为的，也就具有了原告资格，可以提起行政诉讼。

3．民族区域自治地方行政机关

我国是一个统一的多民族国家，全国除汉族以外还有55个少数民族，在中国人民革命取得胜利以后，建立了单一制的中华人民共和国，同时，在统一的国家内建立了民族区域自治地方，实行民族区域自治，这是中国共产党运用马克思主义关于民族问题的基本理论，结合中国实际所作出的正确抉择。在少数民族聚居地区，实行民族区域自治，在民族自治地方，设立自治机关管理本民族的行政事务，它既不同于联邦制度，也不同于单一制度，是具有中国特色的社会主义民族区域自治制度，民族区域自治制度是我国社会主义宪政制度的重要特征之一。

民族区域自治地方设立自治机关，即人民代表大会及其常务委员会和人民政府。自治区的行政级别相当于省、直辖市级；自治州（盟）的行政级别相当于地市级；自治县（旗）的行政级别相当于县级。此外，我国还在相当于乡的少数民族聚居地区建立民族乡。民族区域自治地方行政机关，是民族区域自治地方的人民政府及其所属的工作部门，是一级地方国家行政机关，是民族区域自治地方人民代表大会的执行机关。《中华人民共和国民族区域自治法》对各民族区域自治地方自治机关的设立及其行使的职权作了详细的规定。

民族区域自治地方的各级人民政府，分别由自治区主席、自治区副主席，自治州州长、副州长，自治县县长、副县长以及各厅厅长、局长、委员会主任、秘书长、科长等组成。但自治区主席、自治州州长、自治县县长必须由实行民族区域自治的民族的公民担任。民族区域自治的行政机关也实行行政首长负责制，即实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制。

民族区域自治地方行政机关，除了按宪法、地方组织法及民族区域自治法的规定，行使一般地方行政机关行使的各项职权外，还行使辖区内的民族自治权。因此，民族区域自治地方行政机关具有一般地方行政机关的基本特点，例如，民族自治地方人民政府是本级人民代表大会的执行机关，对本级人民代表大会及其常委会和上一级国家行政机关负责并报告工作；各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院的统一领导；实行行政首长负责制，人民政府组成人员的产生程序、任期与行政级别同一般人民政府一样。但作为民族自治机关组成部分的民族自治地方的人民政府其行政又具有自身的特点，例如行政人员的组成有民族成分的要求；享有法律规定的广泛的民族自治权等。

4．特别行政区行政机关

设置特别行政区的设想是在“一国两制”的思想指导下提出来的。1979年1月1日，全国人大常委会在《告台湾同胞书》中正式提出了和平统一祖国的大政方针。1981年9月30日，全国人大常委会委员长叶剑英进一步阐述了这一方针，宣布了中国政府解决台湾问题的十条方针，其中第3条内容是：“国家实行统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务。”这是中国政府第一次使用“特别行政区”这一概念。1982年《宪法》第三十一条正式规定了有关设立特别行政区的规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”1990年和1993年，我国分别制定了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。根据两个基本法，我国政府已于1997年7月1日、1999年12月20日恢复对香港和澳门行使主权，分别设立香港特别行政区和澳门特别行政区。

特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府，并享有高度的自治权，除外交、国防事务属于中央人民政府管辖外，特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权及终审权、独立的地方财政权、独立的税收制度和处理中央授权的对外事务。

根据香港基本法的规定，香港特别行政区政府是香港特别行政区行政机关。香港特别行政区的首长是香港特别行政区行政长官，香港特别行政区设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满15年并要在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

香港特别行政区政府行使下列职权：制定并执行政策；管理各项行政事务；办理香港基本法规定的中央人民政府授权的对外事务；编制并提出财政预算、决算；拟定并提出法案、议案，附属法规；委派官员列席立法会并代表政府发言。

澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区长官，澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。澳门特别行政区政府的主要官员由在澳门通常居住连续满15年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

澳门特别行政区政府行使下列职权：制定并执行政策；管理各项行政事务；办理澳门基本法规定的中央人民政府授权的对外事务；编制并提出财政预算，决算；提出法案、议案、草制行政法规；委派官员列席立法会会议听取意见或代表政府发言。

三、行政机关的职权、职责与管理手段

1．职权

行政机关的职权主要包括：行政立法权；行政命令权；行政处理权；行政监督权；行政裁决权；行政强制权；行政处罚权。

2．职责

行政机关的职责主要包括：保障国家安全；规制社会；改善社会。

3．主要管理手段

行政机关的主要管理手段有：制定规范和发布命令、禁令；编制和执行计划、规划；设定和实施行政许可；征收税费、财政资助和征收、征用财产；调查统计和发布经济、社会信息；处理和裁决争议、纠纷；采取强制措施；实施行政制裁；缔结行政合同；提供行政指导。

四、行政机关之间的相互关系

1．相互关系的类型

行政机关之间的关系可分为横向关系和纵向关系两种类型。

横向关系是指同级行政机关之间和该级行政机关所属部门之间的平行关系，同级行政机关或部门之间的关系是相互合作或协调的关系；纵向关系是指行政机关间领导与被领导的行政隶属关系，这种隶属关系大致又有三种情形：

（1）垂直领导关系。指不受行政区划的限制，上级行政机关直接对下级行政机关进行指挥的关系，如上下级海关之间的关系。

（2）双重领导关系。指一个部门同时受两个行政机关领导的关系，如地方各级公安机关既受同级人民政府的领导，又受上级公安机关的领导。

（3）业务指导关系。适用于某些业务上独立性较大，基本上按地方特点进行，不必进行直接组织和指挥的部门，如国家体育运动委员会。

2．中央与地方的关系

中央与地方的关系是行政机关之间关系的核心，这个关系所要解决的问题包括：中央行政机关与地方行政机关之间的职权划分；中央行政机关对地方行政机关的法律监督。

关于中央与地方之间职权的划分大致有三种情形：一是属于中央行政机关行使的职权；二是属于地方行政机关行使的职权；三是属于中央行政机关与地方行政机关共同行使的职权。这三者的边界大致可作以下划分：

（1）凡属全国性的行政管理事务，应由中央政府统一管辖，全国性的行政事务包括外交、国防、货币、行政区划、度量衡、国民经济与社会发展计划等。

（2）凡属地方性的行政管理事务，应由地方行政机关独立自主管辖，属于地方性的行政事务的有本地区的文化、教育、卫生、环保、市政建设、公用设施等。

（3）对于中央政府和地方政府共同管辖的事务，应当实行“统一领导，分级管理”的原则，既要保证中央的集中统一领导，又要充分发挥地方政府的主动性与积极性。

中央对地方政府的监督权目前集中表现为：根据我国《宪法》第八十九条规定，中央行政机关有权撤销地方各级行政机关不适当的决定和命令。