完善国民健康政策把卫生计生事业改革发展不断推向深入
国家卫生和计划生育委员会法制司
健康是人全面发展的必然要求，是基本人权和社会发展的最终目标之一，是促进经济发展的重要基石，这是在健康发展历程中形成的主要共识。我国党和政府一贯重视卫生计生事业，把提高人民群众的健康素质作为贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求，作为维护社会公平正义、构建和谐社会的重要内容。党的十七大和十八大两次提出“完善国民健康政策，提高人民健康水平”，对卫生计生事业改革发展提出了新要求。
一、充分认识完善国民健康政策的重大意义
（一）完善国民健康政策已经成为党和政府提高国民健康水平的政治要求。
随着社会的进步，健康逐渐从个人追求的重要价值目标，变成国际社会追求的一项重要的社会目标，健康成为社会发展进步的标志，成为国际政治舞台和各国政府关注的热点。如何更好地提高国民健康水平成为各国政府探索的重要方面。许多国家把提高国民健康水平作为政府的一项重要职责写入国家政治纲领，逐渐扩大医疗卫生投资，研究提高国民健康水平的相关政策，对卫生体系进行改革，建立保障国民健康的相关制度。
党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的目标，十八届三中全会提出全面深化改革做出总体部署，对社会事业改革创新提出了更高的要求。完善国民健康政策，是党中央对卫生计生事业改革发展提出的政治要求，是我们必须完成的政治任务。
（二）完善国民健康政策是有效应对居民健康挑战的重要途径和手段。
随着经济社会的快速发展，我国国民健康改善面临着多重挑战。一方面快速工业化、城市化、全球化、人口老龄化以及随之而来的生产生活环境和方式快速变化，使疾病模式呈现出以往从未有的新特点，传统传染病仍然处于较高的发病水平，新发传染病不断出现，心脑血管疾病、恶性肿瘤等慢性非传染性疾病发病死亡率居高不下，道路交通损伤、意外损害急剧上升，食品安全等突发公共卫生事件频发。呈现多重疾病威胁并存、各类健康危险因素交织的局面，如果应对不当，会对国民健康、社会发展、国家安全、民族未来造成难以承受的严重后果。另一方面国民健康需求快速增加，并呈现多层次多样化的特点。当前我国已经进入中高收入国家行列，居民消费结构出现变化，在对基本医疗卫生服务继续保持旺盛需求的同时许多居民不仅仅满足于对疾病的最基本的诊治，而是更加关注自己的健康保护和个性化的服务，对服务质量的要求和标准也不断提高。同时，对康复服务、老年护理和养老服务、心理咨询、营养咨询、口腔卫生服务、健康养生、美容保健等多样化服务的需求快速增加。而我国卫生资源特别是优质资源依然严重短缺，卫生发展总体上仍滞后于经济社会发展和人民健康需求。如不能进行有效改革，实现较快发展，医疗卫生服务供需关系将长期紧张，从而影响国民健康水平提高的进程。
因此，迫切需要制定、调整与完善健康相关政策，如财政投入、医疗保障、公共卫生、医疗服务、健康产业发展、弱势群体保护、医学科研等多个方面，推动全社会共同应对国民面临的健康挑战，满足健康需求。
（三）完善国民健康政策是提高国家健康治理能力，推动卫生计生事业科学发展的必然要求。
当前，我国国民健康政策在经济社会政策体系中体现不全面、不充分。我国不同地区、不同人群间健康差异仍然显著。与国民健康相关各部门职能交叉、权责不清、目标不一致，尚未形成合力，如经济建设过程中关注健康不够，预防与医疗联系不紧密，医疗保障和医疗服务管理职责分离，资源分配与服务需求脱节，这些都制约着国民健康体系的运行和发展。因此我国国民健康宏观管理现状不适应全面增进健康的新要求。
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。同时提出要创新社会治理体制。因此，需要在国家层面完善国民健康政策，提高国家健康治理能力，推动卫生计生事业科学发展，更好地维护居民健康。
二、科学把握国民健康政策的主要内涵
（一）国民健康政策的含义
根据世界卫生组织的定义，健康不仅仅是指没有疾病或病痛，而是一种身体上、精神上和社会上的完全良好状态。健康政策是各种机构（尤其是政府）针对健康目标、可利用资源以及为表明政治态度而发表的正式声明或制订的程序，从而规定健康相关行动的轻重缓急和行动参数。世界卫生组织认为健康政策应该包含三个维度的内容：医疗卫生系统政策；通过健康促进解决健康问题的公共政策；与健康相关的社会经济政策和模式。
因此，“健康政策”可以从狭义和广义两个方面来理解，狭义的健康政策是指政府为改善国民健康状况而采取的医疗卫生服务政策；广义的健康政策是指政府实施的任何能够改善居民健康状况的政策。
维护健康不仅仅是居民个人和卫生计生部门的责任，而是国家总体规划的重要组成部分，也是政府其他相关部门的职责。总之，维护健康是全社会的共同责任。国民健康政策应该是国家通过顶层设计，覆盖全体国民，为促进和维护居民健康而采取的一系列政策措施和行动计划，不仅包括卫生计生部门的政策，而且还包括与健康相关的其他部门和领域的政策，是一系列的政策集合。国民健康政策是国家现代治理体系的重要组成部分，应该是一项必须长期坚持的基本国策。
（二）国民健康政策的主要内容
国民健康政策主要包括三个层面的内容。
1.医疗卫生政策
这是国民健康政策的核心。主要包括卫生系统的筹资政策、医疗卫生服务提供政策、监管政策和药品生产流通、卫生人才培养等支持性政策。医疗卫生政策必须坚持公共医疗卫生的公益性质，目的是实现人人公平享有基本医疗卫生服务，通过建立基本医疗卫生制度来保护和促进国民的健康，促进社会公平正义。同时满足人民群众不断增长的多元化医疗服务需求。
2.全社会旨在促进健康的政策
国民健康的改善绝不只是医疗卫生系统单独行动的结果，也取决于各相关部门的政策和行动。通过各个部门的共同努力，帮助国民形成健康的生活方式，形成良好的生产生活环境，以全民参与的方式促进整体国民健康素质的提高。例如，通过烟草控制、全民健身、健康饮食、倡导适度饮酒等政策改善国民生活方式；通过环境治理，交通改善，节能减排等改善国民的生活环境；通过多种健康教育与宣传方式提高国民的健康维护意识，养成良好生活习惯，提高健康素养。健康促进政策，强调全民参与，强调社会各个部门的综合协调。
3.对健康产生影响的经济社会政策
随着经济社会的发展，健康相关社会问题的重要性日益凸显，大量科学研究表明，除了基因遗传和生活行为外，生态环境、气候变化、社会结构、医疗服务、食品药品、教育水平、居住状况等诸多自然和社会条件都是影响人群健康的重要因素，也是决定一个社会健康状况的因素。
因此，仅仅强调直接导致疾病的生物因素是远远不够的，国民健康政策必须同时强调健康的社会决定因素，它是大部分疾病和健康问题的根源。国民健康政策必须是针对健康的社会决定因素制定相应的健康政策，减少健康的危险因素，避免对国民健康造成损害。
（三）国民健康政策的特征
1.全民覆盖，体现公平
国民健康政策中“国民”强调了健康政策要以人为本，覆盖城乡全体居民，实现健康公平，体现社会公平正义。尤其要关注穷人、老人、儿童与妇女等重点人群和边远地区人群，要在所有政策规划中体现健康公平。
2.以促进全民健康为目的，将健康融入所有政策
各部门在决策和政策执行过程中必须考虑对健康的影响，创造有利于健康的宏观社会经济环境。影响健康的危险因素也必须通过商业贸易、食品药品、农业结构、环境治理、城市发展、税收等相关部门公共政策的协作与配合，才能得到有效控制。“将健康融入所有政策”将有利于疾病的预防控制、医药费用的节约、医疗资源的合理应用。卫生计生政策的完善和实施也有赖于财政、税收、医疗保险等政策的协调作用。
3.政府主导，全社会参与
国民健康政策的制定主要是由政府来进行总体设计和统筹协调的，必须树立维护健康是政府各部门共同责任的理念，才能将“大健康”理念纳入所有政策中综合考虑，才能确保健康成果的可持续。同时，国民健康政策的落实需要全社会和居民个人的积极参与，只有这样，才能真正维护好居民的健康。
4.有效进行健康治理，高效利用卫生资源
国民健康政策是国民健康在国家发展进程中的具体体现。国民健康政策将有助于国家提高健康治理能力，改善国民健康水平。国民健康政策应该选择建立高效的、以预防为主的健康维护模式，将健康置于国家发展的优先地位，形成由居民、卫生机构、社区、政府和其他机构共同参与的健康长期维护机制，在有限的社会资源和卫生资源条件下，最大程度维护国民的健康。
5.政策内容不断丰富，满足经济社会发展要求
国民健康政策的内容应随着经济社会的发展和居民健康需求的变化不断调整完善，以适应新的形势和要求。在20世纪以前，健康的最大挑战是传染病的流行，随着传染性疾病逐渐得以控制，慢性非传染性疾病成为健康的最大挑战。近年来，健康的社会决定因素已形成广泛共识，随着人们认识的不断深化以及所面临健康挑战的不断变化，国民健康政策的内容会更加丰富。
三、创新体制机制，不断完善国民健康政策
（一）加强统筹协调，将健康融入所有政策
一是建立高规格多部门协调机制。借鉴新西兰、芬兰、英国等国家的实践经验，树立维护健康是政府各部门共同责任的理念，建立多部门协调机制，所有利益相关方参与决策、确保健康成果可持续。可考虑成立多部门参与的国家健康工作委员会，组织卫生和医疗保障、财政、教育、科研、就业、环境等相关部门定期研究有关健康问题，及时解决职能交叉和卫生发展的系统性问题，协调制定国家总体健康战略和行动计划。这些机制将有利于促进各部门健康相关的行动整合和资金投入，确保健康融入所有政策的可持续性。
二是各级政府和各部门要承担维护健康的相关责任。可将居民健康指标的改善情况纳入各级政府绩效考核体系，激励地方政府改变治理方式，把居民健康放在更加重要的位置。建立部门激励和问责机制，控制健康危险因素，创造促进国民健康的生活和工作环境。例如，定价部门可提高烟草、酒类等产品价格；农业、食品业可减少加工食品的含盐量或使用低钠盐；环境部门应制定实施更加严格的环境保护标准；交通运输部门可优化道路、交通和住房规划，提供便利的健身设施；新闻媒体则应担负起倡导健康生活方式的责任。
（二）建立健康影响评估机制
随着各国政府对人们健康的重视程度的不断提高，从20世纪90年代开始，美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等一些国家开始在出台政策法规、举办活动或实施项目前开展健康影响评估。世界卫生组织一直积极支持健康影响评估的发展。健康影响评估是判断一项政策、计划或者项目对于居民尤其是弱势人群潜在健康影响的有效方法。通过健康影响评估能够给决策制定者和利益相关者提供依据，尽力避免疾病和伤害，最大限度地改善居民健康。
我国尚未建立起健康影响评估制度，导致目前不少经济项目和大型活动的健康风险没有被准确评估，一些健康损害事件时有发生，在部分地区甚至引发群体性事件和社会不稳定。因此，有必要借鉴国际经验，在我国建立健康影响评估机制。参考环境评估体系，设定符合中国目前经济发展阶段和健康事业发展阶段的健康影响综合评估体系。将健康影响评估结果作为衡量经济项目和社会活动是否可行的重要指标之一。
（三）对健康相关政策进行评估
一项政策措施是否科学可行，是否符合实际情况，必须进行评估。只有对健康相关的各项政策进行评估，才能发现其中存在的问题，才能及时调整和完善，使政策产生较好效果。而且对各项健康政策进行评估，优选适宜政策，是提高财政投入产出效益，实现卫生计生资源有效配置的条件和手段。因此，对健康相关政策进行评估是完善国民健康政策中的重要一环。
可考虑在国家层面进行顶层设计，有效整合现有资源，统一规划健康相关政策评估体系，运用成熟的政策评估工具、手段和方法，利用各领域专家学者的智慧，建立中央与地方的联动机制，将政策评估工作制度化和常态化，提高评估的权威性和科学性。通过对政策的必要性、可行性和效果的评估，提出调整和完善政策的建议，为政府科学决策提供支持。
（四）加强研究，提高政策的科学性和可行性
长期以来，我国健康政策研究比较局限在卫生政策领域。对国民健康政策的研究还处于起步阶段。应该鼓励研究人员及时掌握国际上健康政策的发展动态，紧紧围绕影响国民健康的重大问题，开展前瞻性、战略性和基础性研究，服务于理论创新和制度创新，及时提出思考与建议，尤其是可操作的政策建议，服务政府决策，推动研究成果转化为实实在在的政策。各部门尤其是卫生计生部门要从大健康、大卫生的高度出发，推动科学决策和循证决策。