第二节 从政策性质角度划分能源发展政策的类型

中国能源发展政策按照政策性质划分，可以分为如下两类，即强制执行型政策、鼓励引导型政策。

一、强制执行型政策

一般认为，由中共中央、国务院及其部门制定的关于能源领域的规定、办法、准则以及行业的规范、条例、规章都属于强制执行型政策。这类政策在全国范围内具有普遍约束力和规定性。例如《电力监管条例》《公共机构节能条例》等。这类政策具有明显的强制性、约束性，一旦违反这类政策，任何团体和个人都将为此负法律责任。由于这类政策特点鲜明，不易与其他类型的能源发展政策混淆，所以本书不再赘述。

二、鼓励引导型政策

鼓励引导型政策主要是指国家或地方利用政策优惠或经济手段的刺激与鼓励，旨在促进能源领域发展的引导型政策。这类能源发展政策种类多样，形式复杂，以下将详述之。

国家发布的鼓励引导型政策，以节能减排领域为例，2011年中国政府发布了《“十二五”节能减排综合性工作方案》（以下简称《工作方案》），为实现“十二五”节能减排目标，中国在《工作方案》强调推进价格和环保收费改革、完善财政激励政策、健全税收支持政策、强化金融支持力度，进一步完善有利于节能减排的经济政策。

《工作方案》提出，中国将深化资源性产品的价格改革，理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源性产品的价格关系。推行居民用电、用水阶梯价格。完善电力峰谷分时电价政策。深化供热体制改革，全面推行供热计量收费。

对能源消耗超过国家和地区规定的单位产品能耗（电耗）限额标准的企业和产品，《工作方案》要求实行惩罚性电价：各地可在国家规定的基础上，按程序加大差别电价、惩罚性电价的实施力度。严格落实脱硫电价，研究制定燃煤电厂烟气脱硝电价政策。进一步完善污水处理费政策，研究将污泥处理费用逐步纳入污水处理成本问题。改革垃圾处理收费方式，加大征收力度，降低征收成本。

为完善财政激励政策，《工作方案》提出，加大中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金的投入力度，加快节能减排重点工程实施和能力建设。深化“以奖代补”“以奖促治”以及采用财政补贴方式推广高效节能家用电器、照明产品、节能汽车、高效电机产品等支持机制，强化财政资金的引导作用。国有资本经营预算要继续支持企业实施节能减排项目。地方各级人民政府要加大对节能减排的投入。推行政府绿色采购，完善强制采购和优先采购制度，逐步提高节能环保产品比重，研究实行节能环保服务政府采购。

《工作方案》要求落实国家支持节能减排所得税、增值税等优惠政策。积极推进资源税费改革，将原油、天然气和煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平，依法清理取消涉及矿产资源的不合理收费基金项目。

《工作方案》还要求积极推进环境税费改革，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。完善和落实资源综合利用和可再生能源发展的税收优惠政策。调整进出口税收政策，遏制高耗能、高排放产品出口。对用于制造大型环保及资源综合利用设备确有必要进口的关键零部件及原材料，抓紧研究制定税收优惠政策。

为健全税收支持政策并强化金融支持力度，《工作方案》要求加大各类金融机构对节能减排项目的信贷支持力度，鼓励金融机构创新适合节能减排项目特点的信贷管理模式；引导各类创业投资企业、股权投资企业、社会捐赠资金和国际援助资金增加对节能减排领域的投入。

地方发布的鼓励引导型政策，以光伏产业为例，太阳能光伏发电在不远的将来会占据世界能源消费的重要席位，不但要替代部分常规能源，而且将成为世界能源供应的主体。到2007年年底，中国光伏系统的累计装机容量达到10万千瓦（100MW），从事太阳能电池生产的企业达到50余家，太阳能电池生产能力达到290万千瓦（2900MW），太阳能电池年产量达到1188MW，超过日本和欧洲，并已初步建立起从原材料生产到光伏系统建设等多个环节组成的完整产业链，特别是多晶硅材料生产取得了重大进展，突破了年产千吨大关，冲破了太阳能电池原材料生产的瓶颈制约，为中国光伏发电的规模化发展奠定了基础。2007年是我国太阳能光伏产业快速发展的一年。受益于太阳能产业的长期利好，整个光伏产业出现了前所未有的投资热潮。但是在2010年，全球光伏业整体陷入了持续低迷的状态。“一直看国外市场脸色”的国内光伏企业纷纷放慢扩张步伐，保持低调发展来配合市场需求变缓的节奏，此刻的光伏市场如一潭静水，鲜有波澜。

2011年7月25日，继青海省出台“930补贴”项目后，山东省也不甘落后，出台了更为优厚的光伏补贴政策。根据山东省规划安排，地面光伏并网电站2010年投产的电价为每度1.7元，2011年投产的电价为每度1.4元，2012年投产的电价为每度1.2元，其补贴价格超过青海省刚刚提出的每度1.15元的价格。尽管各地补贴出台信号明显，但纵观2010年光伏市场表现，各地推出的补贴政策能否启动国内光伏应用市场还有待观察。国内三省陆续出台光伏补贴政策，能否奏响国内光伏应用市场全面启动的序曲还不得而知。而目前江苏、青海、山东等省推出的光伏补贴项目对于推动国内光伏市场的发展仅具有重要的示范作用。这主要由于光伏发电和传统能源乃至风电相比，成本依然过高，这制约了光伏发电的大规模推广；另外，中央政府尚未制定统一的光伏补贴政策，缺乏中央政府强有力的支持，仅靠地方政府推出零散的补贴政策不足以推动光伏市场的全面启动。

欧洲市场光伏补贴的削减对国内光伏产业的打击显而易见。因此，为了进一步推动国内光伏产业的发展，积极打开国内市场已经成为当务之急。无论江苏、青海还是山东，确实在一定程度上会促进当地光伏工程的普及，推动当地光伏产业的发展，但仍需中央政府合理引导、规划，才能进一步打开国内应用市场。但随着国内各省光伏补贴政策的陆续推出，各省对光伏应用的需求正在搅动低迷的光伏市场。

除了上述划分能源发展类型的标准外，还可以从政策战略意义层面划分能源发展类型，即促进能源开发型发展政策、调整能源结构型发展政策、加强能源节约型政策等。