2.2　重难点导学

一、公共行政学产生的历史条件和社会背景

1．公共行政学产生的条件

（1）行政国家的出现。它以在法制基础上行政机关规模的扩大，公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。

（2）文官制度改革运动的发展。19世纪末，美国国内的文官改革运动直接推动了对公共行政学的研究。

（3）多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。

（4）专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务方面的教育之间存在着一种相互促进的关系。

2．公共行政学发展时期的划分方法

西方公共行政学的产生和发展可以划分为早期研究时期、两次世界大战期间、第二次世界大战战后时期、20世纪60年代至70年代和20世纪80年代以来五个时期。

二、早期研究时期（19世纪末—20世纪初）

1．政治——行政二分法的提出

1887年，美国学者伍德罗·威尔逊发表了一篇著名的论文《行政学研究》。当时，这篇论文没有引起多大的注意，但是人们习惯于把它作为探索公共行政学产生和发展的开端。威尔逊的严肃的科学态度，使行政科学在适合美国的政治体制的条件下产生并发展起来，成长为一门独立的学科，从而也使他成为公认的公共行政学的奠基人。

弗兰克·J·古德诺是美国政治学学会的奠基人之一和第一任主席，但是他却为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。古德诺在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，对政治——行政二分法进行了认真的论证。他认为在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行政”的职能，前者是国家意志的表达职能，后者是国家意志的执行职能。对这两种职能的研究比对在不同政府部门之间分权的传统研究更现实、更深入。这种观点与威尔逊的思想和美国文官制度改革运动的宗旨是一脉相承的。

2．传统的管理理论的推动作用

（1）泰罗最先发展了工时研究和动作研究，其基本思想是：“完成特定任务”均有“一种最好的方式”，泰罗努力通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要以及刺激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬，从而最大限度地提高工作效率。

泰罗等人还对计划职能和执行职能的划分、职能管理制的采用和组织结构上的管理控制原理等进行了探讨，泰罗提出管理部门应承担起他称之为“科学管理原则”的四种新的责任，具体可归结为：

①用系统的、更为科学的测量方法和管理个人工作要素的方法取代旧有的单凭经验完成工作的方法；

②对工人的挑选和其后的发展进行科学研究，保证最理想地安排工人工作；

③为保证充分运用科学原则争取得到工人的合作；

④合乎逻辑地划分工人和管理部门之间的工作角色和工作职责；

早期公共行政学的理论家们从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，并把应用于私营部门中的这些方法运用于公共部门中，以拢到一种提高行政效率的最好方式。

（2）1916年，法国管理学家亨利·法约尔出版了《工业管理与一般管理》一书，对管理的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影响的论文《国家的行政管理理论》于1923年被译成英文，1939年被收入《行政科学论文集》并在美国出版。

法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：技术活动；商业活动；财政活动；安全活动；会计活动；行政管理活动。他认为，在企业组织中，各级人员都程度不同地具有这六种活动，只不过由于职务高低和企业大小的不同而各有侧重。管理活动包含计划、组织、指挥、协调、控制五种职能。

法约尔同时提出并论证了最经常运用的14条管理原则，这些原则是：劳动分工；权力和职责；纪律；命令统一；指挥统一；个人利益服从整体利益；报酬；集权；等级链；秩序；公平；人员任期的稳定；首创精神；集体精神。

（3）这些早期研究者是在美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动方兴未艾的情况下著书立说的。他们预见到公共行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。他们提出的政府的组织和管理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为公共行政学的建立奠定了基础。

三、两次世界大战期间的研究（1917—1945）

1．公共行政学的诞生时期

（1）从时间的推算来看，有“社会学之父”之称的德国学者马克斯·韦伯关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。韦伯的理论集中表现在其代表作《社会组织与经济组织理论》一书中，但是，他的著作直到1946年才被译成英文而产生应有的影响。

韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴，可基本概括为：①有一个用各种规定约束官员职责的组织；②详细规定权限范围；③等级制原则；④进行专业训练使官员行为符合规则；⑤行政人员完全和生产资料或管理资料的所有权分开；⑥任职者不能滥用其官员职位；⑦以书面形式规定行政法令、决定和条例；⑧可以用各种不同方法行使法定权力。

韦伯认为，合法权力有三种纯粹的形式，即法定权力、传统权力和神授权力，而法定权力是官僚制行政人员职业的纯粹形式，官僚制的组织结构就是在服从这种法定权力的基础上形成的。

（2）美国公共行政学家怀特1926年出版的《公共行政学研究导论》被公认是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。

怀特的立论以四种假设为基础：①行政是一个单独的过程，无论从哪一级行政的角度来看，其基本特性是大致相同的；②行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上；③行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；④行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。

怀特除了强调组织原理、财务行政、行政法规外，还致力于研究招募、解雇、薪金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题，使人事行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。

（3）继怀特之后，W．F．威洛比出版了《行政学原理》，该书也是美国最早流行的教科书之一。威洛比范围广泛地撰写了大量公共行政学方面的论文。他认为，公共行政学带有普遍性，可以运用于所有政府部门。他的影响主要体现在预算改革的论著方面。

威洛比对当时美国各州的预算改革运动发表了重要论述，他认为，预算可以及时用于公开表明过去的工作、现在的条件和未来的目标，准确地分配责任并提供各种进行控制的手段。他指出，预算改革包括三种主要思路：①如何利用预算促进大众控制并做好这种准备；②如何利用预算加强立法部门和行政执行部门的合作；③如何利用预算保证行政效率和管理效率。这些问题至今仍是公共行政学研究的重要论题之一。

2．传统管理理论的继续发展与转折

（1）从年代上讲，玛丽·帕克·福莱特属于科学管理时代，但是她的基本观点不同于传统的管理理论和组织理论，而与人际关系学派有相通之处。她既把泰罗的许多想法加以概括化，又预测到霍桑研究者的许多结论，因此有人称其为这两个时代之间的一个联系环节。

福莱特在其著作《创造的经验》一书中重点关注行政管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法：①一方获胜并支配另一方；②顺应和妥协；③通过寻找共同点“相互结合”。

福莱特还对权力和权威的区别进行了研究，认为权威更多的是与个人的专门知识有关，而不是同等级制的组织结构中的正式委托权力相关。

（2）曾任哥伦比亚大学公共行政学院院长和美国总统行政管理委员会成员的卢瑟·古利克与其英国同事林德尔·厄威克于1937年共同编辑出版的《行政科学论文集》被认为达到了这一“正统时期的顶峰”，该书包含了反映当时研究成果的一系列重要论文，“以极其有说服力和感染力的形式表现了正统的管理理论，成为行政科学达到一定高度的标志，并在其后很长一段时间内存在着相当大的影响”。

古利克提出了著名的管理七职能论，即POSDCORB。POSDCORB由七种主要职能的首字母拼写而成：计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。

厄威克提出了适用于一切组织的八项原则：①目标原则；②相符原则；③职责原则；④组织阶层原则；⑤控制幅度原则；⑥专业化原则；⑦协调原则；⑧明确性原则。

（3）切斯特·巴纳德的管理思想受到霍桑实验的积极影响，也是处在由传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡过程中的一个有影响的人。他的主要著作是《经理人员的职能》。巴纳德系统地论述了正式组织、非正式组织的特性以及二者之间的关系。

非正式组织有两种重要的影响：它形成了某种态度、理解、习惯、习性和制度；它形成了正式组织可在其中出现的条件。

3．行为科学理论的两次冲击

（1）第一次冲击是1927年到1932年美国哈佛大学教授乔治·埃尔顿·梅奥、F．J．罗特利斯伯格等人在芝加哥西方电器公司的霍桑所进行的研究，即著名的霍桑实验。

霍桑实验证明：①工人是“社会人”不是“经济人”；②金钱不是唯一的激励因素，存在着社会的、心理方面的激励因素；③除了正式组织之外，非正式组织有非常重要的作用；③新型的领导者所需求的不是以工作为中心的技术技能，而是以人为中心的社会技能。

（2）第二次冲击来自美国人本主义心理学家A．H．马斯洛（A．H．Maslow）的需要层次论。马斯洛认为人的基本需要按其重要性和发生的先后次序可以分为生理的需要、安全的需要、归属的需要、自尊的需要和自我实现的需要这五种层次。人们首先必须满足最基本的需要，并且只有在满足低一层次的需要之后才发展出满足高一层次需要的动机，这种过程是逐层发展的，并且是不可逆的。

按照这种理论，管理者在管理过程中必须把人的因素作为一种重要因素加以考虑，对人的激励的方法是否得当，直接影响工作效率和组织效率。这种观点无疑对传统的管理理论提出了挑战。

四、第二次世界大战战后时期的研究（1946—1959）

1．对传统的管理理论的批评和新的理论的形成

（1）赫伯特·西蒙在公共行政学的发展史上具有举足轻重的地位。他本人是美国卡内基·梅隆大学计算机科学与心理学教授，而且是1978年诺贝尔经济学奖的获得者。他将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的知识运用于决策理论的研究，使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。

（2）从1945年起，约翰·高斯在亚拉巴马大学一系列著名的讲座中详尽阐述了如何运用生态学的方法研究公共行政学的问题。

（3）保罗·亨森·阿普尔比的理论以对政治——行政二分法的批评著称。

（4）罗伯特·A·达尔1947年在《公共行政学评论》杂志上发表了一篇论文《公共行政科学：三个问题》，被认为是这一时期的经典论述之一。在此论文中，达尔集中探讨了如何才能创建一门公共行政科学的问题。

（5）德怀特·沃尔多自从1948年出版《行政国家》一书以来，在几十年时间内，陆续有多部论著问世，一直对现代公共行政学的研究有很重要的影响。他在这一时期的另一部重要著作是1955年出版的《公共行政学研究》。在《行政国家》一书中，沃尔多把矛头指向受到传统的管理理论推崇的“效率准则”。

（6）美国现代政治学家诺顿·E·朗对公共行政学研究的影响主要体现在他对行政权力的深刻分析方面。他于1949年秋在《公共行政评论》上发表的论文《权力和行政管理》中，开宗明义地提出了“行政管理的生命线就是权力”的命题。

2．多元化趋势的进一步发展

英国行政理论家C·诺斯科特·帕金森1957年在《帕金森定律与行政管理中其他问题的研究》一书中提出了有名的帕金森定律。这条定律可用两句话来说明：一名官员想要增加的是下属而不是对手；官员们相互之间制造工作。其基本点在于说明行政人员数量的增加与工作数量没有关系，并以此揭示官僚组织实际存在的弊端。

美国心理学家、麻省理工学院教授道格拉斯·M·麦格雷戈对管理学和公共行政学的重要影响不仅在于他引起了管理学界对马斯洛的需要层次论的浓厚兴趣，而且在于他提出的X理论和Y理论促进了对人事管理及不同的管理方式的深入研究。X理论完全依赖对人的行为的外部控制，把人当做孩子来对待，而Y理论则主要依靠自我控制和自我指挥，把人当做成熟的人来对待。

查尔斯·E·林德布洛姆是耶鲁大学的经济学家和长期研究公共政策的学者。1959年他在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“竭力对付”的科学》（有人译为《“凑合对付”的科学》或《“应付”科学》）被认为是渐进主义的决策理论的代表作。

在这段时期内，从总的趋势上看，公共行政学的发展是以对传统的管理理论的批评为推动力的，由于这种批评往往和心理学，社会学、经济学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运动学、系统学、控制学、信息论等多个学科的新的发展交织在一起，因此它所涉及的范围非常广泛，同时也使公共行政学的研究更显出跨学科的性质。但是，这种批评并没有全盘否定传统的管理理论，只不过是提出了新的问题并进行新的探讨，传统的管理理论仍在公共行政学的教学、科研、实践等活动中保持着持久的影响。

五、20世纪60年代至70年代的研究

1．20世纪60年代至70年代的研究成果

20世纪60年代至70年代期间，一方面，随着经济和科学技术的迅猛发展，公共行政的范围、职能、机制、各种制约因素及行政管理的技术性、复杂性不断发展变化；另一方面，由于社会问题、各种冲突、行政危机不断加剧，公共行政学的研究继续沿着多元化、多方向的趋势发展，并且学术研究中也充满了各种各样的争论和分歧。

在这一段时期内，公共行政学的研究继续开拓新的研究领域，不断开发新的课题，除传统理论研究的范围之外，在政策分析、系统方法、政府责任和道德、权力结构、行政体制、政府间关系等方面进行了更深入的研究。同时，由于对传统理论的一般原则批评的影响和适应社会变革、寻找解决社会问题良方的需要，公共行政学的研究日益注重于现实并形成了各种对立的观点和派别。

（1）艾伦·希克对预算改革的历史进行了权威性的概括，并论述了计划规划预算制的基本概念和原则。

（2）耶路撒冷希伯来大学教授、政策分析家和政策科学倡导者叶海卡·德罗尔是林德布洛姆的渐进主义的决策理论的主要批评者。德罗尔于1967年在《公共行政评论》杂志发表的论文《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》是一篇有代表性的文章。

（3）彼得·德鲁克是美国当代最著名的管理学家，被认为是经验主义的代表人物和现代管理学的创始人。他写有许多著作，广泛地论述了工业社会的本质、企业管理的基本任务和实践经验、目标管理的哲学、创业精神和创新管理等。其对公共行政学的研究有重要影响的著作主要有：《管理实践》、《有效的管理者》、《管理：任务、责任、实践》、《管理学导论》、《动乱时代的管理》等。

（4）劳伦斯·J·彼得和雷蒙德·霍尔1969年出版的《彼得原理》一书提出了一条与帕金森定律一样揭露官僚制组织弊端的原理。该书指出，在任何等级制度的各个层次上都能看到一种普遍现象，即许多人不胜任他们目前所担负的工作。

（5）美国政治学和公共行政学教授艾伦·威尔达夫斯基曾任加州伯克利分校公共政策研究学院院长，对预算、决策、政策分析等都有深刻的见解。主要论著有《预算过程的政治》、《计划规划预算制度的营救政策分析》和《自我评估的组织》等。

（6）美国政治科学家赫伯特·考夫曼继保罗·亨森、诺顿·E·朗等之后深入探讨了公共行政的权力结构、行政权力与政治权力的关系等问题。主要著作有《行政行为研究》、《加州和地方政府的政治与政策》、《组织理论和政治理论》、《行政分权和政治权力》、《组织变革的限制》、《联邦机构官员的行政行为》等。

（7）弗雷德里克·莫舍是一位有长期行政实践经验而又从事公共行政学研究的学者，他的主要论著包括《民主与公共服务》、《短暂社会中的公共服务》、《美国公共行政：过去、现在和未来》等。

2．新公共行政学

乔治·H·弗雷德里克森是20世纪70年代发展起来的新公共行政学的代表人物之一。1968年，由叙拉古大学人文科学教授和《公共行政评论》主编德怀特·沃尔多发起，在明罗布鲁克召开了一次青年公共行政学者会议，目的是考虑该领域将来可能的发展方向。会议结果产生了“新公共行政学”运动。

该学派致力于把公共行政学的注意力，从传统关心效率、经济、预算和科学的管理技术转到关心社会公平上来。传统的公共行政学理论把效率和经济作为两个基本原则，而新公共行政学赖以建立的原则是社会公平。他们十分注意研究社会需要，特别是城市生活与暴力的问题，论述价值、道德和组织成员的个人发展，对道德理论、哲学和行动主义有浓厚兴趣。

六、20世纪80年代以来的研究

1．经济学理论的介入

介入公共行政和公共政策领域并产生重大影响的两位经济学理论的代表人物詹姆斯·M·布坎南和道格拉斯·C·诺思都是诺贝尔经济学奖获得者。

（1）布坎南是公共选择理论的创始人，其相关代表作有《公共选择理论：经济学在政治方面的运用》、《政治活动的经济学》、《自由、市场和国家：80年代的政治经济学》等。布坎南着重研究政治决策过程及政治决策者和选民在此过程中的行为选择，他认为：

①政府的政策制定者（政治家、政府官员等）和作为选民的公民都是理性经济人，追求的是个人利益的最大化；

②在政治过程中，私人选择转化为集体选择并对经济和公共物品分配产生影响；

③和“市场失灵”一样，存在着“政府失灵”问题，其表现在公共决策失误、效率低下、自我扩张、寻租活动等多个方面；

④“政府失灵”是由政府自身内在缺陷造成的；

⑤主张限制政府权力，减少国家干预，尽量发挥市场作用。

布坎南探讨的是市场和政府的作用问题，他用经济学方法分析政治决策、政治过程、政治行为和政府作用，为公共行政学的研究提供了一种新的视角。

（2）道格拉斯·C·诺思被认为是新制度经济学的代表人物之一，其主要代表作是：《制度变化与美国的经济增长》、《西方世界的崛起：新经济史》、《经济史中结构与变迁》、《制度、制度变迁与经济绩效》。诺思对制度与制度变迁问题进行了开创性的研究，他认为制度对于人们的经济关系和社会关系的形成、互动具有十分重要的作用。

2．新公共管理和政府再造理论

20世纪80年代以来，面对政府管理中暴露的各种弊端和民众的不满情绪，英国、美国、新西兰、澳大利亚等许多国家先后开展了形式多样的政府改革或政府再造运动。在此期间，一个最重要的理论动向就是公共管理、新公共管理理论的兴起。

戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的政府再造理论或企业家政府理论被认为是新公共管理理论的精髓。奥斯本和盖布勒合著的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书对推动政府再造运动产生了巨大影响。

（1）奥斯本和盖布勒明确指出，他们所面对的是一个问题成堆的政府，他们在著作中所论述的主题不是政府该做什么，而是政府该怎么做。他们主张用一种“企业型政府”的新模式改造政府，他们希望为再造政府提供指引路线的地图，即书中所论述的十项原则：

①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；

②社区拥有的政府：授权而不是服务；

③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；

④有使命的政府：改变照章办事的组织；

⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；

⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；

⑦有事业心的政府：有收益而不浪费；

⑧有预见的政府：预防而不是治疗；

⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；

⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

（2）奥斯本的另一本重要著作是其与彼德·普拉斯特里克合著的《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》。该书继政府再造的十项原则之后又提出了五项战略：

①核心战略：明确组织目标；

②后果战略：创设绩效后果；

③顾客战略：将顾客置于驾驶员的位置上；

④控制战略：将控制从高层和中央移走；

⑤文化战略：创造企业家文化。

该书对“政府再造”的概念在理论和内容上进行了界定，明确指出：“‘政府再造’不是仅仅使政府更具效率的替身。政府再造的部分目标在于提高效率，但更为重要的是要提高政府管理的效能。”他们对“再造”下了一个明确的定义：“我们所说的‘再造’，是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织的目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。”他们把五项战略（或5C战略）作为五个标杆，用来改变政府的“DNA”，以期在体制上对政府进行创新。“政府再造”的理论矛头直指传统的公共行政的官僚制组织模式，为公共行政学在20世纪的进一步发展指明了方向。

3．其他代表性理论

20世纪80年代以来，除公共管理和新公共管理理论外，还有其他一些专家学者从不同角度对传统的公共行政理论提出质疑和挑战，代表着公共行政领域理论和实践研究的不同发展趋势。

（1）戴尔·S·赖特是长期研究美国政府间关系的专家，他的论文《80年代政府间的关系：政府间关系的新阶段》是这方面的代表作。

（2）史蒂文·科恩和罗纳德·布兰德合著的《政府全面质量管理》反映了20世纪90年代注重政府实际管理领域的特点。他们试图将全面质量管理（TQM）的理念、技术和方法从企业界引入政府中。该书详细论述了TQM的原理、中心概念、主要的组织变化和改革形式、实施TQM的工作步骤、技术方法、关键问题及各级政府管理者所应起的作用。

（3）帕特里夏·基利、史蒂文·梅德林、休·麦克布赖德、和劳拉·朗迈尔、合著的《公共部门标杆管理》、也是一部注重政府实际管理领域的著作。该书同样是想改进政府的管理能力，找到一种“突破政府绩效瓶颈”的方法。

（4）B·盖伊·彼得斯是美国匹兹堡大学政治科学系主任、教授，以研究政府治理和改革问题著称，其在政治学、政策研究方面的著作较多，其中，与政府变革联系最密切的是《政府未来的治理模式》。在书中，彼得斯关注的是政府的治理模式，而不是一般的或具体的管理方法。

（5）美国得克萨斯科技大学教授查尔斯·J·福克斯与美国威斯康星州奥什科什大学休·T·米勒合著的《后现代公共行政——话语指向》一书被认为是后现代公共行政的代表作。他们明确提出“想依据后现代的状况改变思考公共政策与行政的方向”，他们认为，传统的官僚制的治理模式已经死亡，有两种替代模式正在竞相取代之：一是宪政主义或新制度主义，一是社群主义或公民主义，但这两种模式仍不令人满意。他们关注的是“政治话语”问题，在研究社会对话的话语理论的基础上倡导一种民主治理的新模式。

七、21世纪公共行政研究的新动向

20世纪80年代以来是一个世界各国政府改革或政府再造运动方兴未艾的时期。与此相联系，公共行政学的研究继续呈现多元化的发展趋势，有的偏重于技术，有的偏重于理论，但总的趋势是注重实践、注重改革、注重创新。

（1）美国亚利桑那州立大学公共事务学院的两位教授罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特合著的《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书被认为是进入21世纪后公共行政研究领域中出现的一本颇具影响力的著作。他们在书中比较关注对新公共管理理论的批评和质疑，在对其反思和批判的基础上针锋相对地提出了“新公共服务”理论。该理论以公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义、新公共行政理论、后现代主义理论为理论来源，明确提出并全面阐述了七种不同于新公共管理的理念：①服务于公民，而不是服务于顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务而不是掌舵；⑦重视人而不只是重视生产率。

（2）有一种观点认为，继20世纪80年代新公共管理的改革运动之后，在20世纪90年代末至21世纪初，英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、挪威等国又开始进行被称为“协同政府”或“整体政府”的第二轮改革运动。这轮改革被认为是对新公共管理运动的回应、修正或调整。