1.2　重难点导学

一、行政与公共行政的基本概念

1．行政的含义

（1）在国外，对“行政”含义的解释大体有以下几种：

①行政等同于管理。“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力”（德怀特·沃尔多）。

②行政是政府事务管理。“行政乃是为完成或为实行一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动”（伦纳德·P·怀特）。

③行政是与政治相区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能”（弗兰克·J·古德诺）。

④行政是一种执行活动。“行政是决定和政策的执行程序”。

⑤行政是与立法、司法相区别的一种活动。行政是“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能……它既不是立法的，也不是司法的”。

（2）在我国，“行政”一词普遍称为行政管理。由于我国对行政范围的理解比较宽泛，除政府机构外，还包括企事业单位中的科室部处等职能部门，因此，虽然在专业教科书中强调行政管理有管理国家事务的特定含义，但是，在社会的实际运用中，除上述含义外，行政管理往往泛指办公室、机关事务或后勤服务等方面的管理工作，这种行政管理的提法不太规范，本身有强调管理的意思。

2．公共的含义

在“行政”前面加上“公共”一词包括下面几个含义：

（1）和私人行政相区别。“公共”是相对于“营利的”、“私人的”或“企业的”行政来说的，亦即强调执行行政活动的主体主要是公共部门或公共服务机构而不是私人企业或私人机构。

（2）明确了行政活动的目的和性质。如果进行抽象的研究，所有的行政都有同样的职能、程序、要素或过程。但是，不同的行政活动有不同的目的和性质。

（3）强调行政所负的社会的责任和义务。行政活动的目的和性质决定了它应负有的社会责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度以及正义、公平等社会价值尺度作为标准来衡量。

（4）强调公众的参与性。行政的整个活动过程和广大公众的利益有密切联系，这种参与主要表现在公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等。

（5）强调行政活动的公开性。一方面说明行政官员的工作要有透明度，让公众知晓；另一方面说明要让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解主要的行政工作，并随时接受检查、调查和监督。

3．国内外学者关于公共行政的解释

（1）国外学者关于“公共行政”的定义

①公共行政的过程就是实现政府意图或愿望的种种行为。

②公共行政是实现政治决定的目标。

③公共行政可定义为制定和执行公共政策的艺术和科学。

④公共行政可定义为与执行立法机关、行政部门和法院所采用或颁布的法律及其他规定相联系的一切过程、组织和个人（后者以官员职位和角色行动）。

⑤公共行政是权威性地执行通过政治过程合法选择的政策。

⑥公共行政是在公共环境中共同合作的群体努力；包括所有三个部门——行政执行的、立法的和司法的——以及它们的相互作用；在制定政策方面有重要作用，因此是政治过程的一部分；明显地不同于私人行政；在提供社会服务方面，与许多私人团体和个人有密切关系。

⑦公共行政的目的是促进对政府以及政府与其所管理的社会的关系的深入了解，鼓励制定更为关心社会需要的公共政策。

⑧公共行政是运用管理的、政治的、法律的理论和过程遵行立法、司法部门的政府命令，以履行对整个社会及其各个部分进行规制管理和提供服务的职能。

⑨公共行政就是官僚制或官僚政治……公共行政在很大程度上可以说是大规模的行政管理……

⑩公共行政的特点在于行政部门处于政治环境中。

（2）我国学者对“公共行政”的理解

①行政管理是国家的基本职能之一，是对国家事务的一种有组织的管理活动，目的是实现统治阶级的意志。

②行政是行使国家权力、从事国家事务管理的活动。

③行政是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动。

④行政是国家政务的管理活动。

⑤行政管理，是指国家依据宪法和有关法律，通过各级行政机关对国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动。

⑥行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理，随着国家的产生而产生，是一种高层次的管理。

⑦行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动。

⑧行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动。

⑨行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

⑩狭义的行政是指政府的内部管理，广义的行政概念是指政府对包括自身在内的整个社会的管理。

⑪行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。

⑫公共行政是指政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动。

⑬公共行政泛指各级国家行政机关以公共利益为目的，依据宪法及法律的规定，通过科学、及时地制定和准确、有效地执行公共政策，管理公共事务、维护公共秩序、保证公共安全、提供公共产品、实施公共服务的活动。

4．公共行政的定义

公共行政是指国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括三个方面：

（1）国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不同，用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点；

（2）行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关，它对执行宪法和各种法律负有责任，在宪法和法律规定的范围内依法进行管理是各国行政组织的一种普遍特点，即使是议行合一的行政体制也有这种特点；

（3）管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共产品、公共服务、公共监督等问题。

5．新公共管理与“新公共管理”

（1）“公共管理”概念的产生和学派的形成

公共管理学者波兹曼认为，“公共管理”概念的产生可以追溯到20世纪70年代美国大学中的两种不同的研究途径：一种称为政策途径，简称为P途径；一种称为企业途径，简称为B途径。

（2）传统的公共行政理论面临的挑战

“新公共管理”的概念是英国教授胡德1991年在对经合组织（OECD）国家20世纪80年代推行的行政改革进行概括比较的基础上首次使用的。在某种意义上说，“新公共管理”主要体现为当时欧美各国针对不同国情展开的一系列行政改革运动的统称，其理论形式实质上是对这些改革运动的表述与总结。

①胡德将新公共管理的基本特点归纳为：

a．在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任；

b．确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；

c．特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注；

d．打破公共部门中的本位主义，对部门进行撤分与重组，破除单位与单位之间的藩篱；

e．在公共部门中加入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；

f．强调对私人部门管理方法和风格的吸收和运用；

g．强调对资源的有效利用和开发。

②这些观点的产生具有下列时代背景：

a．政府管理的效率或绩效低下，引起公众不满并导致信任危机，政府现有规模、角色和作用受到质疑和责难；

b．传统的公共行政理论使人感到泛泛、空洞，不能解答政府管理和政府改革过程中的实际问题，暴露出理论上的局限性；

c．随着市场经济的发展，市场经济规律及私人或民营部门在公共事务管理领域中所发挥的及所可能发挥的作用引起新的关注；

d．公共选择理论、委托－代理理论、交易成本理论等“新古典经济学”或“经济理性主义”的经济学观点及全面质量管理、标杆管理、战略管理等管理理论在公共行政领域受到重视和运用；

e．英国、美国、澳大利亚、新西兰等国家20世纪80年代推行的一系列民营化、市场化、企业化、分权化的行政改革运动方兴未艾。

（3）“公共行政”与“公共管理”的区别与联系

一种典型的观点是仍然把公共行政学派作为整体的学术框架，把公共管理的观点、理论、方法或研究成果作为一个分支或一部分内容纳入整个体系之中，充实和完善公共行政学的理论。主要代表及其论著有戴维·罗森布鲁姆、罗伯特·克拉夫丘克（《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，2002）、尼古拉斯·亨利（《公共行政与公共事务》，2001）等。

另一种典型的观点是把它们看作两个相互竞争的范式，认为公共行政代表的是一种传统的理论模式。而公共管理则代表着一种影响更大、更加适合市场经济特点或者比公共行政的术语更有新意的理论模式。这种观点着重指出公共行政传统模式的术语、概念或理论上的不足和缺陷，将之与公共管理所带来的新的挑战相比较，从历史发展和社会变革过程分析二者的关系。主要代表有欧文·休斯（《公共管理导论》，1998），波兹曼、斯特劳斯曼（《公共管理战略》，1990）等。

“公共行政”和“公共管理”的研究领域、对象、范畴基本一致，所寻求的目标也相同：一个是要吸纳公共管理的理论、方法完善自己的体系；一个是要弥补、纠正公共行政的缺陷，推陈出新，讲求实效。两者最终结果都将使政府管理或行政领域的研究发展到一个新的阶段。

二、公共行政学的研究内容

1．什么是公共行政学

目标，如提高行政管理的效率、效果效能、公正性、民主性、执法性等。根据公共行政学的研究对象、内容、目的及其产生和发展的历史，可以说，公共行政学是一门研究国家行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。

2．对国家行政组织的理解

国家行政组织或公共行政组织是对行政管理主体的一种概括，各个国家的行政组织形式有所不同，在理解上也有所不同。一般来说，国家行政组织是一种泛指，狭义的政府或政府行政机关是它的主要构成部分，其主要的界限只有在分析某个具体国家时才能确定。

3．对社会公共事务的理解

社会公共事务是一种范围极其广泛的概念。一般来说，国家行政事务都是社会公共事务，但并不是所有的社会公共事务都是国家行政事务，社会公共事务的具体范围也取决于不同国家的具体情况。

三、我国行政管理思想的发展和研究现状

1．中国古代行政体制

在我国原始社会晚期，由于生产力的发展和公共事务管理的需要，已经有了原始的组织形式。部落联盟首领实行“禅让制”，其下有各部落首领组成的议事会，另设专职人员分管祭祀、天文、水利、农事、民事、兵刑、山泽等，已有萌芽形态的设官分职制度。公元前21世纪，禹的儿子启夺取了伯益的部落联盟首领之位，立国号“夏”，开始实行“家天下”的世袭制。这是我国从原始社会进入奴隶社会，行政管理体制发生根本变化的标志。

自夏朝始，我国逐渐在王权基础上形成了强有力的中央集权制度。国家的本质特征是和人民大众分离的公共权力。这种分离的过程是以王权的形成和发展为标志的。

在中央机构方面，启建夏朝后，称有“六事之人”，即“六卿”，此是仿照舜的做法。

在对地方的管理上，周朝以前实行分封制，地方诸侯根据与王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系。

2．中国古代官吏制度

中国古代历代王朝随着中央集权制度的形成和发展，逐步建立一整套等级森严、管理严密的官吏制度，其中包括选官、爵位、俸禄、考课、监察、官学、致仕、丧葬抚恤等。

3．中国古代的行政管理思想

（1）中国古代的行政管理思想主要包含在以下四个方面的文献中：

①在中国历史上有影响的思想家的著作和言论。

②励精图治、改朝换代的开国君主或治国有术的统治者的言论及所采取的富国强兵的行政主张。

③顺应民心、要求变法或进行吏制改革的政治家的言论或著述。

④历代王朝所颁布并推行的与行政管理有关的规定、法律、职官志、诏书等典籍。

（2）中国古代行政管理与行政管理思想是有待深入发掘的丰富的历史遗产，其影响和特征可以概括为四个方面：

①产生较早，历史悠久。

②自身体系较完备、系统。

③对世界近现代行政管理的影响重大。

④对我国现代行政管理的发展有潜在影响。

（3）中国古代的行政管理思想也不可避免地存在着历史局限性：

中国古代行政管理和行政管理思想是适合我国奴隶社会、封建社会的需要而产生发展起来的，最终成为封建主义生产关系的保障和枷锁。它强调的是专制的玉权或皇权，具有神权和宗族、家族伦理关系的色彩，因而存在着许多造成吏制腐败的弊端，是造成中国古代社会后期发展缓慢的主要原因之一。

4．我国公共行政学的研究历史及状况

（1）1840年后，帝国主义列强的侵略打破了我国自我封闭的封建藩篱，不少有识之士提出“师夷长技以制夷”的主张，为了重振国威，开始接受、引进西方的技术、文化和管理方法。

（2）中华人民共和国成立后，在马列主义理论指导下和总结革命根据地建立工农民主政权的实践经验基础上，形成了一套独具特色的社会主义的行政管理体制以及行政管理的原则和方法：加强党对国家行政工作的思想政治领导；贯彻民主集中制，实行集体领导与个人分工负责相结合的行政领导体制；坚持民主管理原则，强调人民当家作主；贯彻政府行政机关精简、廉政、讲求效率的原则；强调全心全意为人民服务的宗旨。这些原则和方法体现了我国新型的行政管理体制的性质和特点。新中国成立以来的一段时间，由于多种因素，特别是“左”的思想的影响，我国行政学的学术研究曾有一个长时间的中断、停滞时期。1952年我国进行高等教育院系调整时，错误地把行政学专业、课程取消了。

（3）党的十一届三中全会后，拨乱反正、改革开放的春风给行政管理研究带来了生机。邓小平曾指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”这次“补课”浪潮恢复了行政学的独立学科的地位，并使其研究范围迅速扩大到社会领域的各个方面。

（4）1980年邓小平发表了关于改革党和国家领导制度的重要讲话。其后一些重大的改革举措相继出台。

①机构改革。

②建立和推行公务员制度。

③筹备和建立国家行政学院。

④改革行政审批制度。

⑤推动国家信息化，加强电子政务建设。

⑥多方面推进行政体制和政治体制改革。