第一节　世纪之交中国生态环境变迁

一、全球范围可持续发展观的形成

20世纪中叶以后，人口的膨胀和生产方式的改变造成的全球资源紧张、环境恶化的后果已经引起人类的警觉。人类对大自然的肆意掠夺带来了全球气候变暖、臭氧层消耗、酸雨蔓延、生物多样性减少、大气污染、森林减少、土地荒芜化扩大、资源短缺、环境污染等一系列危机，对人类的生存和发展构成了直接威胁。为此联合国1972年在瑞典斯德哥尔摩召开了首次联合国环境与发展会议，会上通过了被称为斯德哥尔摩宣言的《联合国人类环境宣言》，呼吁世界各国政府和人民共同努力，维护和改善人类环境，造福全体人民，造福子孙后代。这是国际社会就重视和解决环境问题首次达成的共识。

1980年联合国环境规划署在《世界自然保护战略》这一文件中，首次使用了“可持续发展”的概念，提出可持续发展就是使生物圈既能满足当代人的利益要求，又能保持满足后代人需求与欲望的潜在能力。

1987年，以当时的挪威首相布伦特兰夫人为主席的世界环境与发展委员会向联合国提交了题为“我们共同的未来”的文件，系统阐述了人类社会面临的一系列重大经济社会和环境问题，提出了可持续发展的定义，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。从此，可持续发展理念成为人类社会共同认可和追求的目标。

1992年为纪念斯德哥尔摩环境与发展大会召开20年,联合国再次在巴西里约热内卢召开世界环境与发展大会,会上通过了《里约热内卢环境与发展宣言》,（又称《地球宪章》）和《21世纪议程》,154个国家签署了《气候变化框架公约》,148个国家签署了《保护生物多样性公约》。大会还通过了有关森林保护的非法律性文件《关于森林问题的政府声明》。

其中《21世纪行动议程》成为全球可持续发展行动计划的纲领性文件,在世界各国产生了深远影响。该议程着重阐明了人类在环境保护与可持续之间应做出的选择和应采取的行动方案,提供了21世纪的行动蓝图,涉及与地球持续发展有关的所有领域（邬沧萍,2005）。

中国政府在此次会议上做出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺,并根据《21世纪议程》制定了《中国21世纪议程》,此文件又被称为《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。《中国21世纪议程》1992年7月由国务院环委会组织编制,于1994年3月25日在国务院第十六次常务会议上讨论通过。《中国21世纪议程》共20章,78个方案领域,主要包括可持续发展总体战略与政策、社会可持续发展、经济可持续发展、资源的合理利用与环境保护四个部分,详细阐明了中国可持续发展总体战略、计划和对策方案,是中国政府制定国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件。

此后，联合国又于2002年在南非约翰内斯堡召开了可持续发展世界首脑会议，经过与会代表的共同努力，会议通过了《约翰内斯堡可持续发展承诺》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》。

2012年在《21世纪议程》通过20周年之际,世界各国领导人再次聚集在里约热内卢召开世界首脑会议,会议主要议题是:（1）达成新的可持续发展政治承诺;（2）对现有的承诺评估进展情况和实施方面的差距;（3）应对新的挑战。

可持续发展作为人类共同的目标和理想虽然在落实的过程中还有很多的障碍和挑战，但不可否认，可持续发展理念已经深入人心，并已经成为各国发展的统领性纲领和行动指导方针。

二、中国生态危机敲响的警钟

可持续发展战略对于中国也具有现实的指导意义。改革开放后，人口增加和经济快速发展，给我国生态环境带来了巨大影响，使本来已经非常脆弱的生态环境进入更加危急的状态。1999年1月国务院常务会议讨论通过的《全国生态环境建设规划》指出我国生态环境恶化的主要表现为：

（1）水土流失日趋严重。全国水土流失面积达367万平方公里，约占国土面积的38%。近年来，很多地区水土流失面积、侵蚀强度、危害程度呈加剧的趋势，全国平均每年新增水土流失面积1万平方公里。

（2）荒漠化土地面积不断扩大。全国荒漠化土地面积已达262万平方公里，并且每年还以2460平方公里的速度扩大。

（3）大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大削弱了其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能。毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失。

（4）草地退化、沙化和碱化（以下简称“三化”）面积逐年增加。全国已有“三化”草地面积1.35亿公顷，约占草地总面积的1/3，并且每年还在以200万公顷的速度增加。一些地区为了短期利益，不合理地开垦草原，加剧了土地的荒漠化。

（5）生物多性受到严重破坏。我国已有15%至20%的动植物种类受到威胁，高于世界10%~15%平均水平。

《全国生态环境建设规划》同时指出，日益恶化的生态环境，给我国经济和社会带来了极大的危害，严重影响了可持续发展。一是加剧了贫困程度。目前，全国农村贫困人口90%以上生活在生态环境比较恶劣的地区。恶劣的生态环境是当地群众贫困的主要根源。二是加大了经济和社会发展的压力。我国人多地少，土地后备资源匮乏，如果不能有效地控制水土流失和土地荒漠化，那么将严重影响我国的可持续发展。三是加剧了自然灾害的发生。由于降雨量减少和水土流失等原因，黄河河道淤积现象越来越严重，加之超量用水，断流时间越来越长，长此下去，黄河有可能成为间歇性河流；由于不合理的开发，长江流域植被减少，土壤流失，崩塌、泥石流等灾害频繁发生，泥沙量逐年增加，威胁着中下游地区经济和社会的发展。全国每年因干旱、洪涝等各种自然灾害造成的损失呈大幅度增长之势。

由于生态环境的严重恶化，最终导致了20世纪90年代我国一系列重大自然灾害的发生。最严重的事件有：（1）黄河的持续断流。1997年黄河断流高达226天，断流河段长达704公里，河口300多天无水入海。仅给山东省造成的经济损失就高达135亿元。（2）全国严重的水涝灾害频繁发生。1998年长江和东北地区遭受特大洪涝灾害，受灾人口达2.23亿人，死亡3004人，农作物受灾面积0.21亿公顷，倒塌房屋497万间，直接经济损失高达1666亿元。（3）沙尘暴次数、强度和影响范围不断增加，造成直接经济损失约540亿元。仅北京市在1998年就发生了12次沙尘暴（邬沧萍、侯东民，2005）。

这些自然灾害既是天灾，也是生态环境恶化、人口关系失调的恶果。触目惊心的灾害为我们敲响了警钟，也促使中央政府下决心实施生态环境的治理工程。。20世纪90年代以来我国政府先后出台了《中国21世纪议程》《全国生态环境保护纲要》等纲领性文件,确立了我国生态建设和环境保护的中长期目标。随后还相继制定了《全国生态保护“十一五”规划》《国家重点生态功能保护区规划》等一系列发展性纲要,为我国的环境保护和生态恢复确立了具体的指导方针，表明了我国政府治理生态环境的决心。其中提到“国家把目前生态环境最为脆弱，对改善全国生态环境最具影响，对实现近期奋斗目标最为重要的黄河长江上中游地区、风沙区和草原区作为全国生态环境建设的重点地区，集中力量予以支持，力争在短时期内有所突破”，可以说各省份的生态移民工程正是在这些目标指导下的恢复生态脆弱区生态环境的具体措施。

2012年和2014年国家又印发了《全国生态保护“十二五”规划》和《全国生态保护与建设规划（2013-2020年）》，把我国的生态保护和生态文明建设放在了一个更高的高度来重视和实施。这些文件指出，2011-2020年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。当前，我国推进生态保护与建设的经济基础、制度保障和社会环境日益改善。要抓住历史机遇，把生态保护与建设推向新的阶段，努力从源头上扭转生态环境恶化的趋势，为人民创造良好的生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。

这些文件强调要推进重点地区综合治理，因地制宜、多措并举，在重点地区实施综合治理。将工程措施、生物措施、农艺措施协调推进，提高治理成效。主要任务是通过封山育林、人工造林、草地治理等，保护与恢复林草植被；通过强化节水、水资源合理配置、河道整治、淤地坝建设等，减少水土流失；通过草食畜牧业和后续产业发展、易地扶贫搬迁、农村能源建设等，改善农民生产生活条件，增加农民收入。重点推进作为青藏高原生态屏障的祁连山水源涵养区、川西藏区等地的生态保护与综合治理，积极推进三江源国家生态保护综合试验区建设，加强黄土高原-川滇生态屏障的石漠化综合治理和黄土高原地区综合治理。由此可以看出，封山育林、退耕还林、退牧还草和易地扶贫搬迁依然是国家未来治理生态环境的重要措施。

三、中国扶贫攻坚思路的转变

我国的生态移民与扶贫是一对双胞胎，通常生态脆弱区的社会经济发展相对落后，而贫困人口也多居住在生态脆弱区内。两者之间是互为因果的关系。帮助百姓脱贫致富一直是中国政府努力要实现的目标。正如《中国的农村扶贫开发》白皮书中提到的，新中国成立后，中国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作，但真正严格意义上的扶贫，是在改革开放以后提出并大规模实施的。

上述白皮书把我国的扶贫开发分成了三个阶段。第一阶段是1978年到1985年，为体制改革推动扶贫阶段。这一阶段主要通过土地经营制度的变革激发农民的劳动热情，解放土地生产力，提高土地产出率，发展乡镇企业，大大提高了农村人口的收入，使我国农村没有解决温饱的贫困人口从1978年的2.5亿人减少到1985年1.25亿人，占农村人口的比例由30.7%下降到14.8%，贫困人口平均每年减少1786万人。

第二阶段是从1986年到1993年，为大规模开发式扶贫阶段。这一阶段扶贫的重点主要是受经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约从而发展相对滞后的地区。中央政府从1986年起成立了专门的扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，确定了开发式扶贫方针，在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫。经过八年的努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

第三阶段为1994年到2000年的扶贫攻坚阶段。前述白皮书中写道：“随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生了较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困人口集中分布在西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。”

通过以上对扶贫过程和贫困人口构成的变化的描述我们可以看出前两个阶段的扶贫主要是解决过去由于体制和历史地理原因造成的贫困，通过体制改革和专项资金的扶助，使得很多贫困人口脱贫致富，且成果非常显著。而1994年后，贫困人口特征发生了变化，一是地缘上主要分布在生态条件恶劣、基础设施薄弱的中西部边远地区，另一方面经过前面两轮扶贫的筛选，依然处于贫困中的人口肯定在脱贫能力上也相对较弱。鼓励移民搬迁的扶贫政策也正是在这时悄然出台。结合20世纪90年代的退耕还林等生态保护措施，两者正好合拍，形成了生态移民与脱贫或易地扶贫搬迁与生态保护共生双赢的局面，也成为我国扶贫攻坚和生态脆弱区保护的重要手段，形成了西部各省份的生态移民热潮。