第二节　中国生态移民工程的性质

有必要对作为我们的研究对象的生态移民工程做进一步的阐释和认知。理清才能道明，概念吃透了，才有利于后面具体分析研究的展开。

一、我国生态移民工程属于工程移民的一种

从本质上讲，我国生态移民不属于自愿性迁移，而属于工程移民的一种。“工程性移民是人口迁移和流动的一种特殊形式，它是由于国家、社区政府或者工程业主单位兴建某种工程而征用土地、房屋及其他土地附着物，使得这些被征用的土地和财产的所有者或使用者被迫进行迁移的一种迁移流动形式。与通常大量建立在市场调节机制基础上的自主迁移不同，工程性移民是一种非自愿的流动”（钟水映、李泉明，2003）。非自愿移民有多种形式，但现代社会中，经济建设和水利工程等导致的工程移民已经成为全球非自愿性移民的主流。我国改革开放后，经济建设、交通基础设施建设和水利工程建设等引发的工程移民人数庞大，为全世界工程移民之首。

工程移民通常具有“强制性、赔偿性、时限性、规模宏大、破坏性、风险性、移民对新环境适应的激进性、综合性、系统性、政策性”等特点（钟水映、李泉明，2003）。由于工程移民的特殊属性，世界银行等国际机构在工程移民的安置上都有非常严格的规范和要求，并制定了非常详细的可供操作的细则（世界银行，2006）。

我国生态移民工程基本具有以上这些特性。不同的是，我国生态移民的强制程度没有其他工程移民那么高，通常会尊重群众的意愿，即移民对是否搬迁具有一定的选择权。整村迁移的话通常会由该村村民达成共识，非整村迁移会根据一定的条件由村民自己决定搬迁与否。因此，可以将生态移民定义为移民具有一定选择权的工程移民。但其从根本属性上来说，依然属于非自愿性移民的范畴。

二、生态移民的目标——双重性

如果按严格的生态移民定义，那么生态移民应该是以保护生态环境为目的的搬迁行为。通过移民搬迁，减轻迁出地的人口压力，使脆弱的生态环境得以保护和恢复。那么生态保护就应该是生态移民的唯一至少是主要目标。但我国的生态移民自始至终都跟扶贫搬迁紧密联系在一起。即使在被认为是我国生态移民工程启动的纲领性文件《中国的农村扶贫开发》白皮书中，移民搬迁策略也是被作为专项扶贫的其中一项措施提出来的，“国家鼓励和支持生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式，开辟解决温饱的新途径。为此,中国政府强调,自愿移民搬迁的贫困人口除享受扶贫开发的优惠政策外，各地要制定具体政策措施，提供各种优惠条件，确保搬迁一户解决一户温饱。中国的移民扶贫开发，按照群众自愿、就近安置、量力而行、适当补助四项原则进行”。

虽然21世纪的前10年我国西部各省份都相继开始了生态移民工程，然而国务院和国家相关职能部门的文件中却从未出现对生态移民工程的正式认证或解说。在国务院2011年发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书中的专项扶贫计划中，所列的依然只有“实施易地扶贫搬迁，在坚持群众自愿的前提下，对居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的贫困人口实行易地扶贫搬迁，是改善他们生存环境和发展条件的重要途径”。然而我们从各地方政府的搬迁工程中却屡屡见到生态移民和扶贫生态移民的字样。而从中国知网搜索的研究文献来看，关于生态移民的论文数量远远大于关于易地扶贫搬迁的论文。

虽说我国贫困人口多数居住于生态脆弱区，生态移民与易地扶贫搬迁两者关系紧密，有很强的连带关系，但还是不是完全等同的。似乎两者从开始就一直胶着在一起，扶贫搬迁的目标除了脱贫致富外通常也会同时提到保护迁出区的生态环境；而生态移民的目标也肯定会提到搬迁群众的致富问题。“搬得出，稳得住，能致富”成为生态移民和扶贫搬迁的共有的目标。

虽然概念界定上不同，但两者搬迁的目标人群的确有很大的重合性，或者说国家设定这一搬迁方式的时候的确是两者通盘考虑的。我们在2014年曾就此问题专门请教过国家发改委相关的领导，他们认为：“生态移民与扶贫移民既有联系、交叉，也有区别：一方面，部分生态脆弱区贫困人口的迁移涉及扶贫移民，扶贫移民可能对生态环境也有促进；另一方面，生态移民侧重于生态保护，扶贫移民侧重于扶贫，具有实质区别，生态移民、工程移民标准很高，具有高的人均补助，而扶贫移民则不然，而且涉及的政策也不同。关于生态移民目前没有专项政策，在资金安排上也没有专门的政策，仅仅在退耕还林政策中有所涉及。生态移民所包括的区域主要是自然保护区核心区以及生态脆弱区。”

因此，可以说20世纪90年代的退耕还林、还草、还牧工程属于生态移民工程，延续到21世纪第一个10年很多地方的易地搬迁还继续沿用生态移民的名称，另外像青海三江源生态移民等也的确属于生态移民范畴，而第二个10年已经把扶贫目标放在首位，生态保护已经不是首要的目标。虽然有些地方政府在提法上依然叫扶贫生态移民，但政府的扶助策略和方式已经发生了变化。

三、生态移民的规模——以家庭为单位的集体或群体迁移

生态移民一般都采取举家搬迁的模式。有些地方是整村搬迁，有些地方是根据自愿的原则部分搬迁。因此，生态移民的迁移选择性一般不强，不会出现以个人为单位搬迁的较强的选择性。

四、生态移民搬迁后的会伴随其他种类的迁移形式出现

生态移民搬迁后会带来回返迁移、重复迁移、链式迁移、阶梯式迁移等各种其他形式的迁移，这些迁移形式往往反映了移民后的适应情况以及移民工程的效果，是值得关注的方面。

五、迁移距离和流向

生态移民基本都是省内或县内迁移，也有乡内甚至村内的就近搬迁。流向基本是由自然条件较差的农牧区到较发达的农牧区、由农牧区到市镇、由农牧区到城市。长距离迁移、短距离迁移有各自的优势和问题，这些有待后面具体分析。

六、迁移还是流动

跨县或乡的生态移民一般在迁移初期依然保留原住地户籍，管理上采取两边共管的模式，在移民村落发育成熟后再移交到迁入地的做法，如宁夏黄灌区生态移民就是如此。也就是移民先为流动人口，然后变成真正的迁移人口。户籍转变的时间并没有统一的规定，少则两三年，多则10年以上，如格尔木市的昆仑移民村村民已经搬迁了12年，现在户籍依然属于原住地曲麻莱县，行政管理也归曲麻莱县管。

易地扶贫搬迁工程项目有些搬迁点在同一村内，从迁移的属性来看，这样的搬迁不属于迁移的范畴，只是住处的位移而已。