一 研究问题的提出

（一）研究主题：中国场域下的社会政策过程

一般认为，公共政策过程（public policy process），是由议程设置（agenda setting）、政策规划（policy formulation，又译作政策形成）、决策（decision-making）、政策执行（policy implementation，又译作政策实施）和政策评估（policy evaluation）等阶段构成的政策循环（policy cycles）。[4]通过这个循环，政策问题进入决策者视野，形成方案，并进一步转化为政府行动。不同国家迥异的政治社会结构，以及政策类型的差异等因素，型塑了不同政治体丰富多彩的公共政策过程[5]，推动了政策过程研究的兴起和繁荣。

社会政策，简言之，就是那些“影响公共福利的国家行为”[6]；在中国语境下，一般将社会政策视为是国家为解决社会问题、提升国民福利而采取的原则、方针和行动。[7]究其具体构成，一般认为，社会政策主要包括社会保障政策、医疗卫生政策、教育培训政策、住房政策、就业政策等。[8]

近年来，随着科学发展观和建设社会主义和谐社会理念的提出，社会政策日渐成为中国决策层关注的中心议题。不断凸显的社会需求，推动了中国社会政策研究的繁荣。但以整体观之，目前的研究仍集中于从各自学科/领域出发对社会保障、医疗卫生等具体社会政策的探讨，其目的是提升政策设计的质量，核心关注点是社会政策过程中 的知识（knowledge in social policy process）；而探寻关于 社会政策过程的知识（knowledge of social policy process）[9]的相关研究，则少得多。海内外学者对中国政策过程的研究，也多集中于经济政策方面。这种状况，暗合了中国改革开放30年来“重经济政策、轻社会政策”的实践。同时，已有研究表明，中国场域下，社会政策与经济政策在政策过程上有显著差别。[10]这凸显了社会政策过程研究的意义。

从行动主义的视角来看，政策就是“某一或一组行动主体为解决某一问题或相关事务采取的、有意识的行动过程”[11]。在制度环境的约束下，这些行动主体在特定情境中相互作用，制定并执行公共政策。

本书的核心问题就是：在中国特定的场域下，社会政策是如何提上议程，是如何制定和执行的？具体而言，这涉及：第一，社会政策议程设置的机制，即一个社会问题是通过怎样的过程和路径提上议事日程的？第二，政府内外的行动主体，在政策制定和执行过程中是如何参与、互动的？第三，在社会政策过程中，中央和地方政府扮演的角色有何不同，他们是如何互动的？他们行动背后的逻辑，即动力机制是什么？

（二）观察视角：中央与地方互动

为什么紧扣中央政府与地方政府的互动（以下简称“中央—地方互动”）来观察中国社会政策过程呢？根本原因在于，中央—地方互动是中国政策过程的基本形态。无论是对中国改革史[12]和中国式政策试验等相关领域文献的回顾（具体参见下一节的文献回顾），还是作者近年来就新型农村合作医疗政策过程展开的实地调研，所有经验事实都表明，政府作为政策过程中最重要的行动主体，并不是同质化的单一主体，而是存在分殊和互动。在中国现实世界的公共政策实践中，充满了中央政府和地方政府之间，以及同级政府内不同部门间的持续互动。如果忽视了这种政府内部的分殊和互动，会因遗漏关键变量而影响对中国“实际”政策过程的准确理解。

1.中央—地方互动的空间：从法律文本到政策实践

中国是一个具有长期中央集权传统的单一制国家，按照“下级服从上级”“地方服从中央”的原则，地方必须服从中央的政策法规。但由于中国幅员辽阔，很多省份的国土面积都大致相当于一个中等规模的国家；不同地区间巨大的发展差异，凸显了中央向地方分权的重要性和必要性。

早在1938年5月，毛泽东在谈及抗日战争中的指挥关系时就曾指出“一般的方针集中于上级；具体的行动按照具体情况实施之，下级有独立自主之权。……越是地区广大，情况复杂，上下级距离很远，这种具体行动就越应加大其独立自主的权限，越应使之多带地方性，多切合地方情况的要求”[13]。我国现行《宪法》明确规定“国家机构实行民主集中制的原则”,“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。1979年五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方政府组织法》）规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。该法赋予了地方权力机关以立法职权，而后又得到了1982年《宪法》的正式确认。1986年修订的《地方政府组织法》进一步赋予了省会和较大城市拟定本市地方性法规草案的权力。这些规定在法律上赋予了地方政府参与政策制定的空间。

在政策实践中，中央政府在制定政策过程中，通常会征求地方政府的意见。这为其表达利益诉求、参与政策制定提供了平台；而中央政府出台某一政策后，地方各级政府一般会根据本地实际制定相应的地方政策，以在本区域内贯彻落实中央政策；而中央政府则会通过检查等方式，敦促地方政府执行中央政策情况，并对违背中央意志的行为提出整改措施。可见，在中国实际运行的政策实践中，广泛存在中央和地方政府互动的空间。

2.中央—地方互动的动力：分权与差异化的利益诉求

中国1978年以来的行政分权改革，逐步塑造了地方政府相对独立的利益主体地位。特别是财政分权改革，使地方政府成为日渐独立的财政主体。[14]在不断硬化的预算约束下，地方政府有着与中央政府不同的利益诉求。政策执行中凸显的“变通”行为[15]，以及近年来在房地产调控、保障性住房建设等领域中央和地方政府的博弈，都凸显了地方不同于中央的政策优先级安排。为实现其利益诉求，地方政府有动力积极参与政策过程，形塑对自身有利的政策。

事实上，这种差异化的利益诉求，不仅存在于不同层级政府间，也存在于同级政府内的核心决策层与组成部门间，以及不同组成部门间。这种差异化的利益诉求，对政策过程和结果产生了重大影响。对此，哈佛大学肖庆伦教授以医疗卫生体制改革为例进行了政治经济学分析。他认为，中央决策层关注的焦点，是以经济发展和社会稳定来改善人民福祉，这是中国共产党追求的重要目标和执政合法性的重要来源之一；当看病难、看病贵影响到社会稳定时，通过改革医疗卫生筹资和递送体系来改善医疗服务的可及性和公平性，成为最高领导层要优先解决的重大问题；其目标是减少因病致贫，促进社会和政治稳定；但对于官僚机构来说，其目标在很大程度上是通过更多预算、更多人员和更大的监管权力来提高部门的权力；追求公共利益则是第二位的；对于卫生部来说，从历史的观点来看，他们更多的是代表了公立医院、医生等医护人员的利益，而对大众健康和福利的关注则往往是退居其次的；医疗改革涉及的人力资源和社会保障部也同样有着自身的部门利益考量。[16]这种政府内部多元化的利益，激励其积极参与政策过程中。

基于上述分析不难看出，中央—地方互动构成了中国政策过程的一个基本形态。因此，要研究中国政策过程，不能仅聚焦中央政府或地方政府一方而忽视另一方，更不能忽视他们的互动和影响。

3.中央—地方互动：接近真实的中国政策过程的观察视角

事实上，观察中央和地方互动关系，已成为理解中国政治和中国发展的重要路径。从西方20世纪80年代问世的“碎片化的威权主义”（fragmented authoritarianism），到20世纪90年代提出的“中国式联邦主义”（Federalism,China Style）[17]和“事实上的联邦主义/行为联邦主义”（de facto federalism）[18]，再到近年来周雪光等对中国政府治理模式的研究，都将中央政府和地方政府的互动关系作为观察的核心要素。

而公共政策作为现代政府治理公共事务的重要工具，是中央—地方互动的重要舞台。因此，紧扣中央—地方互动来观察政策过程，可更好地理解中央—地方政府互动关系，更接近中国“真实”的政策过程。

（三）研究案例：新型农村合作医疗制度

案例研究是政策过程研究的基本方法[19]。基于典型案例，研究者能够观察政策过程的内部过程，从而识别不同行动主体的作用、互动机制和逻辑。为研究中国社会政策过程，本书以新型农村合作医疗制度（新农合制度）作为案例。选择这一案例是基于科学性和可行性的双重考量。

1.科学性：新农合制度是典型的社会政策，并具有信息富集、全面的特点

建立新农合制度，是中国非常典型的社会政策。这一政策覆盖全国范围，不仅关涉几亿农民的健康和福利，而且对整个中国医疗卫生体系产生了重大影响，具有信息富集和全面的特点。

（1）历时性

著名政策过程专家萨巴蒂尔认为，要了解政策变迁过程，需对政策至少有十年以上的观察；如此长的时间跨度，才可望完成至少一个“制定—执行—重新制定”的政策循环；研究者方可获得关于政策过程中行动者的关键信息，从而更准确地描述政策过程。[20]新农合制度根植于传统农村合作医疗制度（以下简称传统农合）数十年的制度遗产，21世纪初至今已经历10多年的历史演进。这期间，走过了中央政策议程设置与政策框架构建、在少数地区试点、再到全国范围推广等阶段。这种历时性演进的特点，为研究政策过程创造了条件。

（2）多层级

建立新农合制度，涉及了中央、省、市、县和乡镇所有中国政府层级，甚至还包括作为基层群众自治组织的村民委员会。在每一个政府层级，包括本级政府的主要领导和卫生、财政等相关部门。因此，研究建立新农合政策过程，可观察到从中央到地方每一个层级政府以及同级政府内部不同行动者在政策过程中的角色和互动，以及背后的逻辑。

（3）跨部门

建立新农合制度，是一个涉及卫生、农业、财政等十余个政府部门的复杂社会政策。2003年国务院批准成立的国务院新型农村合作医疗部际联席会议（以下简称新农合部际联席会议），成员单位包括卫生、财政、农业和民政等11个部门[21]; 2005年成员单位又增加了保监会等三个机构[22]。这凸显了建立新农合制度的跨部门性。以此为研究案例，可更好地观察关涉多个部门的复杂社会政策过程。

综上，新农合制度为观察中国社会政策过程提供了极佳的研究案例。

2.可行性：具有观察政策内部过程的条件

政策过程研究最大的挑战在于，实证资料的获取极为困难。政策过程的关键环节，通常都是不透明的，其关键信息往往仅掌握在少数以决策者为核心的“小圈子”中。要获取这些“不足为外人道”的关键信息，须接近政策过程的“局内人”。北京师范大学社会发展与公共政策学院和中国医疗卫生政策研究院近年来与中央和地方卫生主管部门建立了良好的战略伙伴关系。这为本书创造了条件。

依托上述资源优势，笔者先后对卫生部、地方卫生厅局等不同层级政府内直接参与了新农合政策制定和执行的关键人物进行了深度访谈，得以进入政策过程内部。通过深度访谈这些关键人物，厘清了政策演进的脉络、关键节点和关键行动者，辅以政策文件和二手资料进一步丰满这一过程并进行了信息的交叉验证。以此为基础，作者得以厘清不同行为主体在政策过程中扮演的角色及交互关系。