第一节 问题的提出与研究意义

一 研究背景与问题的提出

“公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。”如何为社会和公民提供长期、高效和优质的公共服务？如何构建具有公共服务精神的政府组织？如何开展政府创新以提升公共管理水平？这些问题已经成为备受世界各国关注的热点。与此同时，20世纪90年代中后期以来，随着社会需求的复杂化和多元化、政府财政的窘困和政府管理的碎片化等困境的出现，作为新公共管理改革先锋的英国、澳大利亚和新西兰等盎格鲁-撒克逊国家率先进行了第二轮政府改革。在对传统官僚制和新公共管理改革进行深刻反思的基础上，其改革的重点从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向“整体政府”（holistic government）。随着网络化、信息化的快速发展和普遍应用，构建整体政府日益成为当代行政改革的新理念。

在我国，随着行政管理体制改革的进一步深化，人们对政府社会管理和公共服务的需求不断增长，标准也相应提高。2005年3月，温家宝在《政府工作报告》中把建设服务型政府提上重要议事日程。党的十七大报告则明确指出要“建设服务型政府”，并提出要“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。党的十八大报告提出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。2013年11月，党的十八届三中全会提出必须“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。在该历史背景下，如何创新和加强政务服务工作，更好地发挥行政服务工作在服务型政府建设中的积极作用，是我们必须面对并亟待解决的一个重要课题。

20世纪90年代中后期，随着我国分税制改革的进一步深入，地方政府作为独立的利益主体地位逐渐确立，地方政府管理本地经济和社会事务的自主性明显增强，由增长政绩观带来的地方政府间竞争也日趋激烈。在行政审批制度改革和地方政府积极招商引资、发展地方经济的双重影响下，我国各地方政府开始纷纷建立形式不一的政务服务机构（有的地方称政务大厅、政务超市、“一站式”服务中心、行政服务中心、政务服务中心等）。截至2011年年底，我国31个省（区、市）共设立行政服务中心2912个（含各级各类开发区设立的服务中心），其中，省级中心10个、市（地）级368个、县（市）级2534个，另有30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心。目前，在国家的五级行政管理体制中，只有中央政府层面还没有这种组织形式。尤其是近几年来，这种组织形式已经向区（县）级城市漫延，并在日常的行政管理中占据越来越重要的位置。

作为政府整合审批职能，在一个集中的办公地点为公民和企业提供高效、快捷、公开、透明服务的组织形式和载体，政务服务机构初步发挥了高效、优质的服务功能，受到社会各界的广泛关注和认可。但作为我国行政管理体制改革前沿的新生事物，同时也面临着法律地位不明确、职能定位不清晰、管理权限和职责不到位、形式主义严重等诸多质疑。有学者甚至指出，政务服务机构建设并未触动原有的行政管理体制和利益格局，仅仅是一场“政府作秀”。在此类机构的定位和发展方向上也是莫衷一是、众说纷纭。如何廓清争议和歧见，如何准确把握政务服务机构的职能定位，如何理性认识政务服务机构的运作方式与机制，如何科学展望政务服务机构的发展方向，对这些问题的解答无疑具有重要的理论价值和时代意义。

J市政务服务机构成立于1997年，原名为J市行政事务服务总汇，2001年更名为J市人民政府行政服务总汇，2009年又更名为J市人民政府行政服务中心（以下简称“J市行政服务中心”），是J市人民政府依照公务员管理的直属事业单位，也是全国地级市中较早实行“一座楼办事、一个口受理、一个窗收费、一条龙服务”运作模式的综合行政事务管理服务机构。在20年的发展历程中，J市行政服务中心围绕着市委、市政府“提高审批效率、改进机关作风、防止规费流失、强化服务职能、落实‘便民、为民、利民’措施”的要求，开展了大量组织建设和管理创新的工作。2001年在全国地级市中首创政府20多个职能部门联合在网上开展行政服务的网上行政服务系统，2003年被评为广东省信息化示范单位，2010年J市行政服务中心获得了“广东省人民满意的公务员集体”称号，12345政府服务热线在工业和信息化部举办的“2010年中国最佳联络中心”评选活动中，荣获了“2010年中国最佳政务联络中心”称号。

在为期两年的调研过程中，笔者查阅了大量的档案资料，同时对诸多相关“行动者”进行了深入的访谈。研究发现，J市行政服务中心15年的发展历程，并非一帆风顺的坦途，而是充满博弈、共谋和妥协的复杂运作过程，其环境变迁方面呈现出明显的阶段性机遇和挑战并存的特征，在组织内部的实际运行过程中，不同历史时期都遭遇到各种阻力。组织的运作实际上是各个行动主体基于自身资源、权力、技术和策略的博弈过程，是一幅复杂、矛盾的多线性图景。显然，J市行政服务中心较长时段、复杂的历时性变迁是分析组织运作的不可多得的典型案例，其“背后”的故事值得我们去深思、去研讨。

因此，本书从剖析典型案例入手，在深入的实地调查基础上，以政务服务机构在不同历史时期的中心工作和运作策略为叙述线索，对J市行政服务中心的运作过程进行详细的案例描述，力图展现一个新机构创建和发展的历程与“全景图像”，并进一步探析影响组织运作的关键因素和运作困境背后的深层次原因，厘清政务服务机构运作过程中的机制、技术与逻辑。概而言之，本书研究的核心问题是“地方政务服务机构是如何运作的？其运作机制和逻辑是什么？”并试图回答以下几个子问题。

（1）为什么在1990年之后，会从地方政府内部分化出如此众多的政务服务机构，其背后的动力机制和制度基础是什么？

（2）政务服务机构到底是一个什么样的组织？为什么会产生这种独特的组织形式？它适应了什么样的环境要求？这些环境要求是如何作用于政务服务机构建设实践的？

（3）在政务服务机构的历史变迁过程中，各行动主体如地方政府领导、各职能部门、政务服务机构管理层、窗口工作人员之间呈现怎样的关系形态和运作特征？

（4）这些关系形态和运作特征反映了怎样的权力-利益结构和行动者的策略选择？这种权力-利益结构和行动者策略又是怎样影响具体运作技术和方案的运用？

（5）政务服务机构的运作遵循什么样的逻辑？体现出怎样的运作秩序以及产生出怎样的运作结果？

二 研究意义

（一）理论意义

第一，对地方政务服务机构的运作环境和过程进行了较为深入的研究。尽管在经验现实层面，我国地方政府政务服务机构在不断产生和发展，但是理论界和学术界对该现象还没有给予应有的关注，对于地方政务服务机构规范的经验研究还相当少。本书采用参与观察和访谈的方法获取大量真实的一手材料，在此基础上，通过对J市行政服务中心组织变迁中诸多关键事件的“深描”，生动而细致地展示了地方政务服务机构产生和运作的全景过程，从而为该领域的进一步理论研究提供坚实的经验基础。

第二，以法国行动者系统组织理论为中心视角，借鉴过程-事件分析方法的有益启示，并结合资源依赖理论以及新制度主义学派组织理论中的合理因素，提出了一个关于组织运作研究的环境-过程-结果的三维分析框架。关于组织变迁中的诸多悖论现象以及背后的运作机制，涉及非常丰富的基础理论层面的问题。通过对已有文献的梳理发现，目前无论是结构-制度分析的制度主义理论，还是强调行动者-过程分析的行动者系统理论，单独来看都无法给出令人信服的解释。本书试图打通结构视角与行动者视角之间的隔阂，提出一个更为完整和综合性的关于组织变迁和运作研究的理论分析框架，为该领域的后续研究提供更为全面和新颖的思路。

第三，在以J市行政服务中心建设的实践为案例进行深入实地调查的基础上，本书对我国政务服务机构运作中的“异常”现象提供了有竞争力的理论解释。为了迎合世界范围内公共服务改革的浪潮，越来越多的学者加入有关政府服务的研究队伍，这些研究涉及公共服务的很多领域，如组织创新、文化变革、主体结构重组等多个方面，也的确为我国的行政体制改革起到良好的导向作用。然而这些理论大多属于“宏大叙事”，要么停留在“口头呼吁”的层面，要么遁入逻辑推演的概念体系，要么拘泥于对西方理论的生搬硬套，很少从制度设计、运作过程和微观机制的角度来展开系统的实证研究，因此很难对政府公共服务的实践有实质性的指导意义。本书在组织研究环境-过程-结果的分析框架指导下，对J市行政服务中心的运作过程、存在的困境以及背后的深层次机理进行深入的考察和分析，试图从组织设计、制度安排、行动者策略等方面对该类组织运作中的悖论和异常现象提供较为丰富、具有说服力的解释逻辑。

（二）实践意义

第一，为进一步完善我国地方政务服务机构的建设和实践提供政策建议。政务服务机构是我国地方政府在治理模式上的重要创新。在实践中，各地政务服务机构普遍采用“一站式办公、一条龙服务、阳光下作业、规范化管理”的运行模式，在推进政务公开、提高行政效能、提升服务品质和加强政府机关廉政建设等方面发挥了重要作用，得到了社会和公众的广泛认可。但随着改革的深入，这种运行模式也暴露出许多问题，如法律地位不清晰，中心定位不明确，服务功能不健全；运行机制不够完善，缺乏联动机制，制度保证体系不健全；资源整合与配置不合理，协调成本高；工作人员素质有待进一步提高等。很多政务服务机构仅有集中的形式，而无整合的功能，大量的行政审批和服务事项仍然需要回到原职能部门去办理，政务服务机构陷入“收发室”“受理中心”的尴尬境地。通过对一个典型政务服务机构做细致深入的案例研究，可以获得关于该类机构运作的丰富和详尽的经验知识，有助于进一步探究政务服务机构功能障碍和悖论现象背后的深层次原因，从而提供有针对性的对策建议。同时有利于进一步明确此类机构的定位和方向，促进政务服务机构的规范化运作，从而实现真正高效、便捷的“一站式”服务。

第二，为进一步深化我国行政审批制度改革、推进地方政府电子政务的建设提供有益指导。地方政务服务机构在某种意义上讲是我国行政审批制度改革的产物和具体表现形式，同时其本身能否有效地运作又对行政审批制度的深入改革产生重要的反作用力。因此，深入剖析政务服务机构运作过程中暴露出的问题和困境，有利于深入推进行政审批制度改革。与此同时，政务服务机构运作过程中体现的通过引入信息技术实现行政服务资源整合的技术方案，尤其是系统之间的互联互通和信息资源共享也是电子政务建设的重要内容和亟待解决的难题。由此可见，对政务服务机构运作机制的研究，客观上有利于厘清信息技术与组织制度安排之间的关系以及明确行政审批服务业务、职能和信息资源整合中存在的障碍，为信息技术在该类机构中的深度应用提供有益的启示。