代序

欣闻何志远博士的专著《澳门行政法规的困境与出路》即将付梓，作为他在浙江大学光华法学院攻读博士学位期间的指导老师，我十分高兴为其在博士学位论文基础上修改、补充而成的专著作序。

1999年12月20日，澳门回归祖国，成为一个在政治、经济、制度上有别于内地的特别行政区。澳门的制度框架是在邓小平确立的“一国两制”，高度自治方针下构建的，它延续了澳门回归前的政治经济制度，实行“澳人治澳”、高度自治。建基于“一国两制”下的澳门现行制度架构，在世界范围内属于首创，它既不完全照搬澳葡时代政府的模式，亦不完全实行祖国现行的政治经济制度，为此，如何落实“一国两制”并发挥其优势自然是澳门特区的重要任务。

在实证法层面上，“一国两制”的制度模式已明确规定在《澳门基本法》中，但它在内部立法职能方面却涉及两个备受争议的法理问题：一是，在澳门法律体系内，《澳门基本法》移植了内地行政立法中“行政法规”的名称和制度，行政长官通过行政法规废止了特区成立前原澳门总督在行使立法权时制定的法令；二是，行政长官在没有法律授权的情况下，制定触及了公民权利、自由与保障的行政法规（独立行政法规），这在法律界引起了很大反响，最终在司法审查上闯关失败，在多个司法判决中，法官均明确表示拒绝适用违法的行政法规，这对年轻的特区政府治理威信造成了重创，市民对特区依法行政的信心受到打击。为了解决上述问题，学术界部分学者从不同角度提出了自己的见解，积累了一定的研究成果，但系统研究成果并不多见。何志远博士在攻读博士研究生期间，选取了这一题材，展开了较为深入的研究。

本书系统分析了澳门回归前后行政规范性文件在概念、制度上的特征与区别，全面梳理了行政规范性文件面对澳门回归因政治秩序变更而面对的问题。回归前，澳门的立法职能由立法会和总督共同行使，立法会行使立法职能所制定的具有普遍性、抽象性的规范文件称为“法律”，总督制定的法律称为“法令”，这些都是实质意义上的法律，是当时澳门地区的法律渊源。回归后，澳门特区的立法权仅由立法会行使，行政长官不具有以往总督所拥有的立法权，而行政长官在行使行政职能时制定的具有普遍性、抽象性的规范性文件（即行政法规），意味着行政长官只享有制定规章的权限，不再具有狭义的立法权。作者以《澳门基本法》在澳门特区生效初期在实践中遇到的问题为切入点，围绕着行政法规能否废止法令这一问题展开探讨，并最终推导出“在法律角度下，行政法规基于其性质、效力是绝对不能废止法令”的结论。作者早在特区成立初期提出的上述学术创新观点，终在2009年的立法法中获得认同，第13/2009号法律第3条第2款规定法律在位阶上优于其他所有的内部规范性文件。例如，行政法规、行政命令及行政长官批示。

澳门特区行政立法制度，是在传统大陆法系宪法理论基础上，以“一国两制、高度自治”为立足点发展而成的，本书的研究为澳门特区行政立法制度提供了一个宪法新视角，以支持行政法规的正当性。

法学研究既要深入阐述理论，也应贴近实际，解决具体问题。本书作者在研究中既注重实证分析，又力求做到理论与实践的结合，全书问题意识清晰，主题鲜明，结构完整，论证充分，具有较高的理论参考价值。

作为何志远博士的导师，为其博士学位论文整理出版深感欣慰。写下上述文字，权以为序，希望作者以此为新的起点，在日后的学术研究中取得更大成就，为澳门特区行政法学的理论和实务作出独特的贡献。

浙江大学光华法学院教授 朱新力

2013年6月4日