一

20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”一词十分流行。“治理”概念之所以引起学者的广泛关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一便是人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政（good government）走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government），从民族国家的政府统治走向全球治理。因此，治理、善治和全球治理不仅引起了学者的关注，也为政治家和政治组织所关注。以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等人为代表的“第三条道路”或“新中派”明确地把“少一些统治，多一些治理”当成其新的政治目标，这一目标构成了“第三条道路”的重要内容。

施罗德把“新治理”作为目前大讨论和推行新政治的一个主导概念，其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行“新治理”，而新治理的核心是“公民社会”。国家的行动能力受到限制，这是施罗德提出新治理的基本前提。

一些重要的国际组织也纷纷发表正式报告，专门阐述治理、善治和全球治理问题。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是《治理与发展》（Governance and Development），经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布了一份名为《促进参与式发展和善治的项目评估》（Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance）的报告；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》（Governance for Sustainable Human Development, Management Development and Governance Division）；联合国教科文组织（UNESCO）在1997年也发布了一份名为《治理与联合国教科文组织》（Governance and UNESCO）的文件；《国际社会科学》（中文版）1998年第3期出了一个名为“治理”（Governance）的专号。在前社会民主党国际主席、德国前总理勃兰特的倡议下，瑞典前首相卡尔森（Ingvar Carlsson）等28位国际知名人士鉴于联合国在1990～1991年海湾战争中所树立的威望，在1992年发起成立了“全球治理委员会”（The Commission on Global Governance），并且在1995年联合国成立50周年之际发表了题为《我们的全球之家》（Our Global Neighborhood）的行动纲领，目前该报告已经被翻译成15种语言在世界范围内广泛流传。该委员会在1999年再度发表了一份报告，进一步阐述了公民社会和改善世界经济管理对于全球治理的重要意义。

英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”一词被人们交叉使用，并且主要被用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予了“Governance”以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与“government”相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而是被广泛运用于社会经济领域；不再是只在英语世界使用，而是开始在欧洲各主要语言中流行。正如研究治理问题的专家鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说的那样：

过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“时髦词语”。

20世纪90年代以来，西方学者特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出，治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。

治理理论的另一位代表人物罗茨（R. Rhodes）认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。接着，他还详细列举了六种关于治理的不同定义：①作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。②作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。③作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。④作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。⑤作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。⑥作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。

研究治理理论的权威格里·斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的各种治理概念作出一番梳理后指出，到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。

（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出了挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都有可能成为在各个不同层面上的权力中心。

（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由前者承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。

（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。进一步来说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。

（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。

（5）治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术，来更好地对公共事务进行控制和引导。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征，即治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

“治理”与“统治”从字面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让-彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所说：

治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。

治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，其最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但是，这两者之间至少有四个基本的区别。

首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是由公共机构和私人机构合作组成的。治理是通过政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作进行的。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家 ‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，则可以没有政府的统治，却不能没有治理。

其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

再次，管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，一个国家的政府统治如果超越了自己的领土而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，为国际法所不允许。人类迄今还没有产生凌驾于主权国家之上的、对各国政府和公民具有强制性约束力的世界政府，因而也没有世界范围内的政府统治。与此不同，治理所涉及的对象则要宽泛得多。由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以，治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。

最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。罗西瑙也特别强调治理与政府统治的这一区别。他说：

更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。……因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。