第二节 概念界定及研究内容

一 概念界定

本书主要从我国的社会管理体制、财政管理体制等角度入手，通过制度安排、制度演绎与城乡基本公共服务均等化的内在逻辑进行研究，同时基于基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等领域的基本公共服务城乡均等化现状分析，并且通过对我国城乡基本公共服务非均等的原因探究，探讨实现城乡基本公共服务均等化这一目标的对策措施。由此，在城乡基本公共服务均等化有关概念的界定上不进行更为深入的探讨，本书所用的概念基本上是在前人研究的成果上进行概括的。其具体为：

（一）城乡

从概念上，城乡是因长期制度安排和资源禀赋差异等因素形成的政治、经济、文化、人口等分布在地理区域上的区别。本书的研究因为数据的可得性，以2006年3月国家统计局发布的《关于统计上划分城乡的暂行规定》和《国家统计局统计上划分城乡工作管理办法》为准。该规定定义的城镇包括城区和镇区。城区包括街道办事处所辖的居民委员会地域、城市公共设施、居住设施等连接到的其他居民委员会地域和村民委员会地域。镇区包括镇所辖的居民委员会地域、镇的公共设施、居住设施等连接到的其他村民委员会地域，常住人口在3000人以上的独立工矿区、开发区、科研单位、大专院校、农场、林场等特殊区域。乡村是指该规定划定的城镇以外的其他区域。但在数据的比较研究上，主要按农业和非农业户口分类标准来进行。实际上，在众多的研究中很多县以下的区域都被划到乡村范围进行。

（二）基本公共服务

基本公共服务作为更小范围内的公共服务范畴，对其概念的理解应以公共服务概念为基础，具有公共品的一切属性和特征。首先，在性质上公共服务的供给和消费具有公共品的性质，即非排他性和非竞争性。其次，在特点上主要体现为：一是着眼于满足社会公共需要，即满足一定区域内人们为解决所面临的公共问题而产生的共同的、整体的、综合的理性需要，也是维持这个区域经济社会正常活动的基础条件；二是其包含价值判断，即所提供的公共服务应该为区域内居民普遍公平享有。基于以上性质和特点，公共服务就是建立在一定的社会知识基础上，一个国家或地区全体公民不论其种族、性别、收入、政治信仰和地位等都应公平普遍享有的服务。从范围看，既包括通常所说的公共产品，也包括那些市场供应不足的产品和服务，更为广义的公共服务还包括制度、法律、产权保护、宏观经济政策等。

那么基本公共服务呢？在对公共服务概念理解的基础上，对于基本公共服务更多地从价值判断角度出发，出于道德和正义方面考虑，一般认为是那些在一定经济社会生活条件下满足人们最基本生存和发展权利、实现每个人按其本质和尊严享有或应该享有基本权利的公共服务。在当前我国经济社会发展水平下，基本公共服务实际上就是关乎实现民生权利的公共服务。但即使民生领域的说法国内外学者也有诸多研究，笔者也不再试图提出一个所谓“标新立异”的基本公共服务之概念。本书研究的基本公共服务为2007年党的十七大报告中提出的与民生内容相关的公共服务领域，即包括基础教育、就业、收入分配、社会保障、基本医疗卫生、社会管理等。更为严格地说，主要是基础教育、医疗卫生、社会保障与基础设施四个方面。

（三）均等化

均等化的讨论从最初的“平等”“平均”思想演绎而来，其后出现了众多经典的以不同理论为基础的均等化之说。其中影响广泛的有：以福利经济学为基础的均等化思想，他们认为社会的福利应该是所有个人效用的简单加总，所以每个人的福利对社会选择而言都具有相同的权重或称之为决定权。功利主义者则认为每个人的最大自由和其他人的自由是一致的，其均等化以自由为基础。罗尔斯则从正义的角度出发，提出可以容忍经济与社会不平等的仅有的两个条件：一是导致经济和社会不平等的职权与社会地位必须在机会公平条件下向所有人开放，二是这些不平等的安排必须尽可能地增进弱势社会群体成员的利益，其说法对我们探讨的城乡基本公共服务均等化有深刻意义。另外，还出现了有关机会均等、权利均等、能力均等等的大讨论。综合各角度有关均等化方面的研究，实际上可以总结为以下三个方面：一是结果均等，即保证在实现国民福利最大化和资源配置最大化的情况下，每个公民都能享受到基本相同的公共服务或者公共物品；二是机会均等，即每个人的生活应该是他努力和才能的结果，而不是由他所拥有的背景因素决定，更注重实现机会平等和起点意义上的公平；三是权利平等，即公共服务领域应该尽可能地使每个社会成员享有同样的享受公共服务的权利，实际上也可以认为政府应当向每个居民提供在使用价值标准上大体相同水平的公共服务。

基于以上的理论探讨，在城乡基本公共服务均等化研究中，本书对均等化的界定认同贾康的“政府托一个底”，即“政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来”；吕炜、王伟同提出的“兼顾公平与效率的相对、大致的均等”。可以看出，此概念的界定从理论上接近“权利均等”的提法。

（四）城乡基本公共服务均等化

鉴于以上对城乡、基本公共服务、均等化等概念的界定，从注重“权利均等”的角度，本书研究的城乡基本公共服务均等化是指任何一个城乡居民都有资格、机会享受政府提供的满足其正常生活需要的基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等公共服务，并且城乡居民之间相对公平、大致均等。

二 研究思路及内容

自2005年党的十六届五中全会提出“逐步实现基本公共服务均等化”的国家方略后，国内在此领域的研究成果丰硕。但从众多的研究文献看，不管是从整体角度还是在个别领域的公共服务研究，基本上都采取从公共品属性理论讨论开始，其后以构建基本公共服务的指标体系以及对公共服务供给现状进行分析等方式展开，在相关公共服务均等化原因及对策的探讨上也基本集中在中国财政管理体制的缺陷和如何完善上。然而笔者看来，公共服务均等化，尤其是城乡基本公共服务均等化，不仅仅是通过财政管理体制的完善来保障的问题，它与各种管理体制改革实践、管理体制执行效率等因素密切相关。另外，在分析研究中，以往运用构建均等化指标体系方式对财政运行进行效果评价。通过绩效评价引导财政收支更合理的分配来促进均等化的研究固然重要，但笔者认为仅从管理体制角度对城乡基本公共服务均等化的研究还不多，认为从对公共服务供给管理影响最大的两大管理体制，即财政管理体制和行政管理体制与公共服务供给的内在逻辑来研究城乡基本公共服务均等化也许更有意义，由此，本书的研究从此角度出发。在具体的研究方法上试图摒弃传统的从公共品理论入手的做法，直接进入有关管理体制与公共服务供给的逻辑分析，当然在实证的研究上仍然不能脱离以往通过数据进行比较的方法。

基于以上的研究思路，本书的研究内容包括以下几方面。

（一）财政管理体制与城乡基本公共服务均等化

公共服务均等化的研究，仅从体制角度出发首先是对本国财政管理体制的研究。理论上，公共产品的非排他性和非竞争性特点，从根本上限制了市场为其生产配置资源的功能，也就意味着由政府以财政支出的方式直接生产公共产品或提供公共服务更能增进社会福利。同时对公共服务的供给责任方面，按照分权理论，与中央政府相比，地方政府特别是基层政府在公共服务的供给、需求、成本等各方面有信息上的优势，由此大量的公共服务由各级地方政府分级决策、分级供给要比中央政府集中决策供给更有效率。基于以上理论，在明确政府作为公共服务供给主体的前提下，可以认为用于公共服务供给的资金支出很大比例上由财政支出方式来保障，由此为了提高财政资金使用效率，在财政管理体制上应该体现集权和分权相结合、城与乡相协调的理念。然而在我国的财政管理体制实践中：第一，财政管理体制在公共服务供给实践上不能够完全实现财政分权理念。从分权角度，人们普遍认为过度集权会导致政府提供公共服务的低效率，而一个适度分权的政府可以降低公共服务的供给成本并提高其质量。然而，新中国成立以来的财政管理体制在实践中虽然分权思想贯穿始终，但因为包括经济基础、政治体制等因素影响，不能够充分体现分权理念。第二，从新中国成立以来各阶段的公共服务供给制度看，典型的城乡“二元”供给制度安排，财政各类资源从基础设施到科教文卫、社会保障、社会公正等方面的保障都严重向城市倾斜，此种政策的长期实施结果就是城乡公共服务的严重非均等。第三，近年来农村税费改革的实施短期内对农村公共服务的供给造成了一定影响。长期以来，许多农村公共服务的供给保障资金都是通过向农民以各种方式筹措而得，然而农村税费改革一刀切断了这一长期以来农村公共产品供给最重要的资金筹措渠道，在其他渠道还不足以弥补这部分资金缺口的情况下，短期内严重削弱农村公共服务的供给能力，进一步加剧了城乡公共服务差距。本部分从财政分权与公共服务供给的理论出发，将我国各阶段财政管理体制的实践与公共服务供给制度相结合，对长期的“二元”财政管理体制保障公共服务供给造成的城乡基本公共服务非均等进行分析。其内容构成本书的第三章。

（二）行政管理体制与城乡基本公共服务均等化

众多的有关公共服务供给主体理论探讨，既有政府、市场、自愿三个主体单独供给，也有两两联合供给或三种方式联合供给的广泛探讨，但“政府是一个国家或地区公共服务的最主要的供给主体”这一看法在世界各国普遍得到认同。另外，政府作为社会经济活动管理主体，其行政管理体制效率的提高对公共服务的供给能力将产生十分重要的影响。基于这一理论，政府为了提高其行政管理体制效率，进行了一系列行政管理体制改革。本部分以“政府是公共服务最主要的供给主体”作为出发点，首先把政府视为一个微观主体进行分析，从理论上分析政府行政管理体制效率的提升可以提高政府公共服务供给的质量或数量。其次以此为理论基础，探讨新中国成立以来我国行政管理体制改革实践对城乡公共服务供给的影响。通过研究发现，我国计划经济体制内的行政管理体制改革基本上无暇考虑如何提高农村居民公共服务享受水平问题，基本上采取单一的保障城镇居民的公共服务供给制度，从而造成城乡公共服务的巨大差距。其后在市场经济条件下，政府职能的转变，行政管理体制可以更好地提供公共服务，并且在此阶段，对农村居民的公共服务供给水平相比以前有较大幅度提高，但是因为历史积累的原因和城市公共服务供给水平的更快速提升，城乡公共服务的差距依然很大。最后对当前行政管理体制对公共服务供给的影响进行了简单分析。本部分权当是行政管理体制与城乡基本公共服务均等化的内在逻辑分析，也即本书的第四章内容。

（三）城乡基本公共服务均等化现状及实证分析

新中国成立以来财政管理体制、行政管理体制的变迁对公共服务的供给管理产生了一系列影响，尤其在城乡基本公共服务的供给非均等上更为明显。实际上，我国因为社会经济发展水平、市场体制不完善等因素，政府一直是最主要的公共服务供给主体，其他方式的公共服务供给还没有形成规模，由此在研究过程中，认定城乡基本公共服务基本由政府提供。那么在这种政府统一协调财政资金供给公共服务的制度下，我国当前的城乡基本公共服务均等化状况又是怎样的？这方面的分析以基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施四个基本公共服务领域为标的，从财政投入、设施改善、保障覆盖等各方面进行城乡差距上的分析，同时在基础教育和医疗卫生公共服务上进行基于城乡人均水平上的泰尔指数分析，试图全面展现当前我国基本公共服务的城乡差距，即城乡非均等。另外，基于前面章节从理论和实践角度在财政管理体制和行政管理体制对城乡基本公共服务的供给影响分析，考虑两种管理体制中能够体现政策因素的财政支出、城镇化、居民收入水平等指标，通过构建计量模型，分析各因素对基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等基本公共服务差距的影响，试图为探讨城乡基本公共服务均等化对策提供依据，这些内容也构成本书的第五章、第六章。

（四）城乡基本公共服务均等化的政策建议分析

基本公共服务的城乡严重非均等已经成为事实，但促进城乡基本公共服务均等化目标的各项政策措施最终要通过管理体制通道实施。笔者以为，从体制因素考虑，对于改善城乡基本公共服务非均等的政策实施影响最为显著的是：财政管理体制范畴的转移支付制度、省以下财政管理体制以及行政管理体制的执行效率。基于此，结合本书对财政管理体制、行政管理体制和城乡基本公共服务均等化的理论和实证分析，以本书第七章内容展开改善城乡基本公共服务均等化的管理体制措施探讨，同时就各基本公共服务领域的均等化措施提出了自己的见解。

三 研究框架

本书从制度层面，即财政管理体制和行政管理体制与城乡基本公共服务均等化的内在逻辑分析，城乡基本公共服务均等化现状以及将各政策因素量化的实证分析，在理论和实证分析的基础上进行改善城乡基本公共服务非均等的管理体制对策探讨，见图1-2。

四 研究方法及创新之处

（一）研究方法

本书的研究方法既有基于经验的规范分析，又有基于数据的实证分析，主要有以下几种。

1．经验性的规范分析

在本书的理论分析上，以现有国内外成熟的公共服务理论为基础，特别将财政分权理论和微观经济学的等产量生产曲线与财政管理体制和行政管理体制结合进行规范分析，另外在一些制度性的原因分析和对策探讨上也应用到了逻辑推理式的规范分析。

2．计量工具的大量运用

本书在城乡公共服务均等化的现状和原因分析上大量运用了统计、计量等实证性分析工具。具体来说，在现状分析过程中，对基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等方面从财政投入到设施条件的城乡数据进行分析，同时在基础教育和医疗卫生基本公共服务基于人均费用支出数据进行城乡之间的泰尔指数分析。另外，在计量工具的运用上，将财政支出、城镇化、居民收入分配等政策因素与各领域基本公共服务城乡差距量化，利用2000～2008年的宏观数据进行面板模型分析，为后来的体制对策探讨寻求依据。

3．历史比较分析

新中国成立60多年以来，经历了一系列的财政体制改革、行政管理体制变革等，将这些体制演绎和改革与城乡基本公共服务供给相结合进行分析，通过各阶段制度实施的结果评价，进一步了解城乡基本公共服务均等化中的制度制衡因素。

（二）创新与不足

1．主要创新点

公共服务均等化研究中其公共服务的公共品属性、公共财政理论等都已形成成熟的理论体系，本书从管理体制角度的研究，其创新点主要体现在以下方面。

（1）研究问题角度的集中。以往的研究在制度层面分析上，只在原因的探讨上从财政管理体制角度泛泛而谈，而本书以公共财政分权理论、政府作为公共服务供给微观主体的理论分析为指导，试图从财政管理体制、行政管理体制等方面，即单从制度方面对我国城乡基本公共服务供给影响进行分析，其对策的探讨上也主要集中在笔者认为对公共服务均等化措施实施影响较大的管理体制通道，即转移支付体系、省级以下财政管理体制、行政管理执行效率的提高三方面。

（2）在理论的研究上采用了与以往研究不同的方法，具体体现在：一是在行政管理体制与城乡基本公共服务供给的分析上，引入微观经济学的收入约束曲线和等产量曲线，分析政府行政体制执行效率提高对公共服务供给的影响；二是在泰尔指数的计算上，将全国分为城乡两个区域进行直接计算比较分析，而以往众多的研究，即使在城乡差距的分析上也将全国划为东部、中部、西部三个区域进行计算分析。

2．不足之处

本书的研究虽然紧紧围绕管理体制角度全面分析各管理体制与城乡基本公共服务均等化的内在逻辑，但诸多因素使得研究还存在以下不足。

（1）管理体制的分析偏向宏观层面，即大范围的财政管理体制、行政管理体制，而具体的微观体制，如预算管理体制、收入分配体制、政府官员考评机制等没有进行深入分析和探讨。

（2）在理论的支撑上，由于研究过程中直接进入研究内容的做法，诸多的公共财政、公共品理论在文中没有呈现，是否会导致本研究的理论支撑不够，还有待商榷？

（3）在实证分析过程中，因为数据的可得性，城乡基本公共服务均等化的现状和计量实证分析部分从量到质上都稍显单薄，分析未能如自己所愿。另外，在计量模型的构建上，一些政策因素因为数据的缺乏而未能量化处理，由此实证分析也存在不尽如人意之处。