摘要

目前，中国的经济建设虽然取得了举世瞩目的成就，但我国依然处于城市化进程的初期阶段，城镇化率不足50%，农村人口仍然占多数，在此国情下，政府促进公共服务供给的城乡统筹就显得尤为重要。然而，基于国家发展战略需要，政府对公共服务的管理，从新中国成立一开始就采取了城乡有别的“二元”供给制度。即使改革开放后，一系列公共服务供给措施也城乡有别安排，长此以往，造成了我国城乡公共服务供给严重“非均等”的状况。相应的，政府一直对其“服务”职能不够重视，即便在改革开放后，在“以经济建设为中心”的方针指引下，政府职能也一直表现为“重建设、轻服务”。虽然1997年党的十五大首次提出政府职能向“服务”转变，特别是在2005年党的十六届五中全会提出要实现“公共服务均等化”的目标后，政府的服务职能大大增强，对城乡公共服务供给的保障能力也大幅度提高，但是因为长期的各种城乡有别的制度执行积累和公共服务供给措施不完善等因素，城乡之间在基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等方面的公共服务水平差距依然很大。同时，这种严重的城乡公共服务非均等问题影响到了政府对公平正义理念的维护、全社会的稳定团结以及社会经济生活的正常健康发展。从几个简单的数据就可以看出城乡之间的全面差距，据统计，2010年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距达13190元，城乡居民收入比为3.23∶1。而财政在公共服务领域的支出方面，2008年城市人均医疗卫生费用为1855.21元，农村仅为454.76元，城市是农村的4.08倍。可见无论是在收入水平还是在公共服务的保障水平上，城乡之间都存在巨大差距。基于以上背景和严峻的现实状况，本书从管理体制的角度对城乡基本公共服务均等化问题进行研究。

本书研究的视角集中在对公共服务供给进行保障的宏观管理体制上，并通过以下两个方面的研究来实现。

一是财政管理体制与城乡基本公共服务均等化。公共服务均等化的研究，仅从体制角度出发首先是对本国财政管理体制的研究。理论上，公共产品的非排他性和非竞争性特点，从根本上限制了市场为其生产配置资源的功能，也就意味着由政府以财政支出的方式直接生产公共产品或提供公共服务更能增加社会福利。同时对公共服务的供给责任方面，按照分权理论，与中央政府相比，地方政府特别是基层政府在公共服务的供给、需求、成本等各方面有信息上的优势，因此大量的公共服务由各级地方政府分级决策、分级供给要比中央政府集中决策供给更有效率。基于以上理论，在明确政府作为公共服务供给主体的前提下，可以认为用于公共服务供给的资金支出在很大比例上是由财政支出的方式来保障的，因此为了提高财政资金的使用效率，在财政管理体制上应该体现集权和分权相结合、城与乡相协调的理念。然而在我国的财政管理体制实践中：第一，财政管理体制在公共服务供给实践上不能够完全体现财政分权理念。从分权角度，人们普遍认为过度集权会导致政府提供公共服务的低效率，而一个适度分权的政府可以降低公共服务供给成本并提高其质量。然而，新中国成立以来的财政管理体制在实践中虽然分权思想贯穿始终，但因为包括经济基础、政治体制等因素影响，不能够充分体现分权理念。第二，从新中国成立以来各阶段的公共服务供给制度看，典型的城乡“二元”供给制度安排，财政各类资源从基础设施到科教文卫、社会保障、社会公正等方面的保障都严重向城市倾斜，此种政策的长期实施结果就是城乡公共服务的严重非均等。第三，近年来农村税费改革的实施短期内对农村公共服务的供给造成了一定的影响。长期以来，许多农村公共服务的供给保障资金都是通过向农民以各种方式筹措而得，然而农村税费改革一刀切断了这一长期以来农村公共产品供给最重要的资金筹措渠道，在其他渠道还不足以弥补这部分资金缺口的情况下，短期内严重削弱农村公共服务的供给能力，进一步加剧了城乡公共服务差距。

二是行政管理体制与城乡基本公共服务均等化。众多的有关公共服务供给主体的理论探讨，既有政府、市场、自愿三个主体单独供给的探讨，也有两两联合供给或三种方式联合供给的广泛探讨，但“政府是一个国家或地区公共服务的最主要供给主体”这一看法在世界各国普遍得到认同。另外，政府作为社会经济活动管理主体，其行政管理体制效率的提高对公共服务的供给能力将产生十分重要的影响。基于这一理论，政府为了提高其行政管理体制效率，进行了一系列行政管理体制改革。研究中以“政府是公共服务最主要供给主体”作为出发点，首先把政府视为一个微观主体，从理论上分析政府行政管理体制效率的提升可以提高政府公共服务供给的质量或数量。其次以此为理论基础，探讨新中国成立以来我国行政管理体制改革实践对城乡公共服务供给的影响。通过研究发现，我国计划经济体制内的行政管理体制改革基本上无暇考虑如何改善农村居民公共服务享受水平的问题，基本上采取单一的保障城镇居民的公共服务供给制度，从而造成城乡公共服务的巨大差距。其后在市场经济条件下，政府职能的转变，行政管理体制的健全可以更好地为公共服务供给服务，并且在此阶段，农村居民的公共服务供给水平相比以前有较大幅度提高，但是由于历史积累的原因和城市公共服务供给水平的快速提升，城乡公共服务差距依然很大。

其次，本书的研究在以上财政管理体制、行政管理体制改革方面对我国城乡公共服务供给的内在逻辑和影响分析的基础上进入实证分析。一是城乡基本公共服务现状的分析，即通过现有数据，从投入情况、设施条件、覆盖状况等方面，分别就基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等城乡基本公共服务现状进行客观、翔实的分析，结果呈现出的是目前我国城乡基本公共服务水平的巨大差距，即严重非均等；二是管理体制因素对城乡基本公共服务供给影响的实证分析。笔者认为，一切城乡基本公共服务供给措施都必将通过财政管理体制、行政管理体制通道来实施，由此在研究中影响基本公共服务供给的政策因素，例如对各领域的财政支出、城镇化、居民收入水平等进行量化、估计并构建面板模型。通过研究，得出了一些与以往不同、极具政策参考价值的结论，例如城镇化水平、农村人均纯收入的提高可能进一步导致医疗资源向城市集中，单纯地通过提高人均社保经费支出并不能缩小社会保障公共服务在城乡的差距等。这些实证研究得出的结论不仅让我们深刻认识到了当前我国城乡基本公共服务差距巨大的严峻现实，也使本书的研究显得更具有意义。

最后，在理论和实证研究的基础上，进行城乡基本公共服务均等化的对策探讨，但其探讨也仅限于管理体制范围内，集中于笔者认为的对城乡基本公共服务均等化政策措施影响最为显著的财政转移支付制度、省以下财政管理体制、行政管理体制执行效率三个方面，并就如何进一步完善或深化改革提出自己的见解，同时，就各基本公共服务领域的均等化措施提出了自己的见解。另外，笔者在对策的探讨上，出于本研究的实用性考虑，力求实现其对策的可实现性和可操作性，以便为政策决策者制定城乡基本公共服务均等化政策提供参考。

关键词：城乡 基本公共服务 均等化 管理体制