第一部分 中国城市化发展规律

报告1 我国城市化发展阶段和思想演进

岳清唐张自然

摘要：我国城市化思想与实践以改革开放为分界点划分为两个阶段：一是改革开放前城市化发展不稳定阶段；二是改革开放后城市化进入复苏和加速发展阶段。改革开放前，其一为新中国成立前后到“大跃进”开始，坚持城市发展工业，城市领导乡村，城乡互助的方针；其二为“大跃进”开始至“文化大革命”结束，以人民公社为城市化的载体，追求公社工业化，消灭城乡差别。改革开放以来，城市化思想主要体现在对城市规模和发展模式的讨论中，重点发展小城镇的思想占主导地位，中国分散式城市化特征比较明显，这种特征与低成本工业化的资源粗放利用机制相互关联。然而，随着空间集聚进程的演进，中国经济增长的土地、能源、环境压力越来越大，如何在分散式的城镇发展与集中的城市化之间寻找平衡，就成为越来越引人注目的话题。时至今日，大中小城市共同发展，加快城市化推动经济可持续增长成为大部分学者的共识。“十五”规划提出了“大中小城市和小城镇协调发展”以及建立“城镇密集区”的思路，预示着集中城镇化路径和理念进入城市发展规划的视野。十八届三中全会决定提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，则是经济学者城市化思想的部分政策体现。厘清城市化阶段和思想演进，并对各种城市化路径的利弊进行比较，有利于城市化模式选择思路的清晰。

关键词：城市化 阶段 思想演进

一 引言

城市化已经成为中国经济的主推动力。城市化是指随着社会经济的发展，非农人口占总人口的比重不断提高的过程。人口和资本向城市集中，是由于生产要素在空间上的聚集所产生的外部效益，以及城市的先进文化、生活方式等所产生的城市引力。按照最新的研究结果，中国在2011—2016年城市化增速达到最高水平。这一期间的城市化增长率约为1.4个百分点，城市化率则在51.43%—58.5%，此后，中国的城市化增速将逐步放缓。采用中国城市化Logistic增长模型预测结果为2015年、2020年、2030年中国的城市化率分别为57.11%、63.94%和75.86%，可以预测中国2030年将有10.62亿的城市人口，即10亿多中国人生活在城市里。要达到2030年75.86%的城市化率的目标，今后每年要提高城市化水平1.29个百分点，相当于每年有近1900多万人转移到城市来。党的十八届三中全会提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。因此，探讨中国的城市化阶段，理解中国城市化思想脉络，研究中国城市化发展模式已经迫在眉睫。

（一）国外研究进展

国外城市化研究关注的重心一直是集聚经济产生的原因，以及集聚经济与城市和城市规模发展的关系。集聚经济和城市经济的详细论述，通常溯源于马歇尔关于空间集聚降低企业成本的思想，以及胡佛对于集聚经济三种类型的划分（即内部规模经济、区位经济和城市经济）。其后，增长极模型、孵化器模型、产品生命周期模型分别从创新、企业所有权结构以及空间投资模式等角度，对区域经济集聚的机制进行了研究。20世纪90年代以来，Saxenian（1994）、波特（1998）等对产业集群内创新条件和机制进行了分析。然而，在现实生活中，同时存在集聚和分散两种趋势，进而决定了城市空间分布和数量分布的特征（McCann, 2001）。近年来的研究文献中，“新经济地理学”吸收了城市经济学、区域科学和经济区位论等有关空间经济的传统思想，结合产业组织理论关于不完全竞争和收益递增研究的最新进展，试图构建“空间经济”的理论体系。以克鲁格曼为代表的新经济地理学派学者，在迪克西特—斯蒂格利茨模型（1977）的基础上，建立了描述经济活动空间分布的区域模型、城市体系模型和国际模型（Fujita, krugman and Venables, 1999）。其中，用于描述区域经济活动分布的中心—外围模型，是所有其他空间经济模型的基础。藤田昌久、蒂斯（Fujita and Thisse, 2002）把具有产品差异的内生增长模型与中心—外围模型相结合，提出了分析集聚与增长的一般性框架。麦卡恩和谢弗（McCann and Shefer, 2004）从复杂、多变的地理—企业—产业的组织关系出发，提出了产业集聚的三种类型：纯集聚模型、产业联合体模型与社会网络模型，并对这三种类型进行了比较研究。“2009年世界发展报告”（世界银行，2008）对城市化特征及经验教训进行了分析，重构了城市化、区域发展和区域一体化的政策框架，是近年来这一领域的集大成之作。麦肯锡研究报告（MGI, 2009）对中国未来城市化趋势进行了模拟，并就城市化的潜在问题及对策进行了解读。

（二）国内研究进展

改革开放以来，我国城市化思想呈现出百花齐放的形势。

（1）20世纪90年代中期以前城市化问题之辩。20世纪80年代和90年代，城市化发展阶段问题以及城市规模问题受到研究关注。费孝通在1984年《瞭望》上发表了一系列文章，提出了“小城镇，大问题”这个命题。胡兆量（1986）、饶会林（1989）分别从城市化规律、城市化规模效益角度，对重点发展大城市的必要性进行了分析。李金来（1990）认为，我国应积极主动发展中等城市，走一条超前型具有中国特色的城市化道路。胡鞍钢（1989）应用钱纳里的世界发展模型对照中国现状，指出了中国城市化严重滞后于工业化的问题。周一星（1992）认为，城镇体系是由大中小各级城镇组成的，各级城市都有发展的客观要求，并结合城市发展的客观规律提出了“多元论”的城市化方针。

（2）20世纪90年代中期以来城市化问题之辩。这一时期，加快发展小城镇，走中国特色的城市化道路仍然是许多人的主张，但同时强调现有小城镇要适当集中合并，提高规模效益。聂振邦、王建、吴阿南（1996）认为，中国经济发展已经进入了工业化的中期，社会财富的高速累积引起经济增长速度进一步加快、城市化比率迅速提高。王小鲁、夏小林（1999）主张，应在继续为小城镇发展提供必要条件的同时，把政策重心从消极限制转向积极鼓励发展大城市——特别是一二百万人口的城市。叶裕民（1999）认为，工业化弱质是中国城市化滞后的经济根源。城市化滞后直接导致产业结构调整困难和市场扩张乏力，这又成为中国实现可持续发展的重要限制因素。温铁军（2000）认为，国家采取城镇化发展战略的理由，不是理论界讨论的规模效益或者其他经济理性，而是特定经济阶段国家对小城镇发展必要性的认可。刘福垣（2000）认为，要把城市化和工业化结合起来，把工业和商业结合起来，控制工业布局，抑制分散，建立集中机制。杨开忠（2001）认为，在城市化过程中，政府没有必要也不应该规定是重点发展大城市还是重点发展小城镇。政府作用的关键，在于为不同区位、不同规模等级的城市竞争创造公开、公正的条件和环境。顾朝林（2006）认为，信息化、全球化对城市的发展产生了巨大的影响，传统的高密度城市正在向多中心巨型城市转化。中国城市发展的趋势是，城市作为创新的枢纽，知识经济和文化经济的再植入成为最新特征。魏后凯（2010）认为，城市转型是一种多领域、多方面、多层次、多视角的综合转型。巴曙松、邢毓静、杨现领（2010）对中国未来城市化与经济增长潜力的关系，给出了框架性分析。樊纲、吴良成（2010）从城市化质量提高与经济可持续发展角度，把城市化解读为一系列公共政策的集合。

中国社会科学院经济研究所经济增长前沿课题组近几年持续关注中国城市化问题。2008年，课题组论文《中国可持续增长的机制：证据、理论和政策》探讨了城市化快速提高时期政府目标转型的重要性，认为政府福利支出应与经济发展能力相匹配，而不是靠债务融资推动福利和经济增长，这就需要加大改革力度，更多地让市场发挥激励创新和优化配置资源的功能，促进经济的可持续增长。2008年的课题组著作《改革年代的经济增长与结构变迁》以及2009年的课题组论文《城市化、产业效率与经济增长》，在理论上分析了城市化的集聚效应和成本上升对产业竞争力的影响，认为城市化模式的转变，是促进工业化和城市化的协调发展的关键。2010年，课题组论文《中国转向“结构均衡增长”的战略要点和政策选择》立足于中国城市化发展趋势，提出以“空间再配置”作为战略着眼点，通过城市集聚和创新提升经济效率，是实现结构均衡和可持续发展的必由之路。2011年，课题组论文《城市化、财政扩张与经济增长》再次基于中国城市化发展现状，明确新型城市化条件下理顺财政扩张和经济增长关系的必要性。

关于中国城市化模式讨论很多，不外乎小城镇化为主、中等规模城市为主、大城市化以及大中小城市并举等多种城市化模式。本报告通过梳理新中国成立以来城市化思想脉络，试图探索中国城市化模式和城市化发展的合理轨迹。按照中国主流城市化思想，本报告以改革开放为节点将中国的城市化过程划分为两个大的阶段。

二 中国城市化发展阶段

中国的城市化进程可以分为改革开放前和改革开放后两个大的阶段。改革开放前可以分为三个阶段：1949—1957年的正常发展时期；1958—1965年的不稳定发展阶段；1966—1977年的停滞发展阶段。而改革开放后，也可以分为三个阶段：1978—1984年以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段；1985—1991年，城市体制改革和乡镇企业双重推动城市化阶段；1992年至今，城市化全面推进阶段。

中国城市化水平见表1-1和图1-1，中国城市化增长率见图1-2。

（一）改革开放前城市化发展不稳定阶段

改革开放前，中国的城市化呈现出以下几个特点：（1）政府是城市化动力机制的主体。（2）城市化对非农劳动力的吸纳能力很低。（3）城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约。（4）劳动力的职业转换优先于地域转换。（5）城市运行机制具有非商品经济的特征。

1．1949—1957年正常发展时期

1949年，中共中央七届二中全会提出了“党的工作重心由农村转向城市”的主张，“第一个五年计划”的顺利实现，多项重大城市工业发展项目的确立以及当时推行的城市对农村开放的政策，积极吸收农民进入城市和工厂矿区就业，推动了我国的城市化进程。

从1953年起，国家开始大规模的经济建设，进入工业化时期。与此相适应，一批新城镇出现，一部分农民进入城市，城市化呈稳步上升趋势，城镇人口迅速增长，由1949年的5765万人，占全国总人口的比重为10.64%，增加到1957年的9949万人，占全国人口的比重为15.39%。

这一时期城市化的主要特征是：城市领导乡村，城乡互助，统筹发展。中国共产党人在以毛泽东同志为核心的中共第一代领导集体的带领下，新中国成立初期，对中国的城市化建设道路进行了积极探索。这条道路就是城市发展工业，变消费性城市为生产性城市；城市为农村提供消费品，工业为农业提供机械化手段，农村为城市提供粮食蔬菜肉类等生活物资，农业为工业提供原材料和市场；城市领导乡村，工业领导农业，工业发展、城市发展同时又要以农村、农业发展为基础。城乡之间存在互帮互助、统筹发展的辩证关系。

早在中国人民战胜法西斯日本的前夕，毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会上，就对抗战胜利后中国未来的城市化问题有过论述。这是在论述土地问题时毛泽东谈到农民向市民的转化，他认为：“农民——这是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”可以看出，此时，毛泽东对城市化的认识是农民要进城，要进工厂，要发展大城市，城市化是一个长期的过程。在新中国成立前夕的中共七届二中全会上，毛泽东又进一步地论述了城市的重要性及城乡之间的关系。指出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业紧密地联系起来。”毛泽东在这里强调随着革命形势的发展，以农村包围城市，最后夺取政权的战略已经实现。党的下一步工作是学会建设城市，以城市发展带动农村发展，并且城乡一定要统筹发展这样一种思想。

周恩来在1949年年底的一系列会议讲话中也谈到了城乡关系。他认为，中国革命通过农村包围城市，进而解放城市，回过头来再以集中的城市领导分散的农村，以工业领导农业进行建设，这是城乡之间的一种辩证关系。对于为什么确立城市领导乡村，工业领导农业的方针，周恩来认为：“城市对粮食和工业原料的需要刺激乡村的农业生产，城市以消费品和生产资料的供应保证和促进乡村的农业生产。”但是，城乡之间的辩证关系还体现了农村和农业在新中国经济建设中的基础地位的作用。如果没有粮食，城市人民就不能生活下去。只有农业恢复和发展，工业生产才能得到恢复和发展。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第二十六条中也提出了“城乡互助”的经济建设根本方针。

这一时期，优先发展重工业的工业化战略是影响城市化思想和实践的重要因素。城市的发展，城市与农村之间的关系都是从属于如何实现我国社会主义工业化这个国家长远利益的。按照马克思主义理论和苏联的经验，优先发展重工业成为当时我国工业化的主要任务。认为只有重工业（冶金、动力、燃料、基本化学和机械制造业）有了一定的发展基础，才能为轻工业、交通运输业和农业的现代化提供装备条件。因此，在经过1950—1952年三年的国民经济恢复阶段后，我国从1953年开始了大规模的有计划的基本建设时期，重点是第一个五年计划（1953—1957年）中由苏联帮助设计和建设的156个重工业项目。在城市发展思想上与此相适应，执行“重点建设稳步前进”的方针。即集中全国力量建设那些有重要工程的新工业城市，以及在原来有一定工业基础的近代化城市扩建和新建一批工厂。

新中国成立初期，我国虽然没有出现明确的城市化理论，但在指导思想上城市化发展路径和城市化先行国家的道路是类似的。即城市化是伴随工业化而产生的，城市的发展是工业发展的结果和要求，城市的发展是为工业的发展服务的。工业的发展必然带来人口、交通、文化教育等资源的集聚，从而带来城市的发展。对城市发展的规模也没有明确的限制，但有三点不同：

第一，我们强调社会主义城市不同于资本主义城市。社会主义城市不能出现资本主义城市发展过程中出现的种种弊端，例如，城市中的“贫民窟”现象。

第二，强调要建设生产性城市。因为当时认为只有有形产品的生产才是真正的生产，而商业性活动等服务业部门是纯消费性的，从事商业买卖、文教卫生的人士不是生产阶级。主张要把中国许多古老落后的消费性城市变为新型社会主义工业生产性城市。

第三，强调城市和乡村要相互帮助，统筹发展。

2．1958—1965年不稳定发展阶段

1958年中国开展了盲目的“超英赶美”、 “跑步进入共产主义”的“大跃进”运动。轰轰烈烈的“全民大炼钢铁运动”。从1957—1960年城市人口由9949万猛增至13073万，城市人口占全国总人口的比例由15.39%增至19.75%。城市人口增长超过了城市容量和负荷力，其结果是城市发展不起来，农业生产也遭到破坏。

受政策失误、中苏关系恶化和连续三年的自然灾害等因素的影响，中国经济陷入全面萎缩，城市化进程在这场危机中也深受其害。从1961年开始，国家被迫采取大力压缩城市人口的政策，精减职工，停建缓建大批项目，动员部分职工家属和知识青年务农，把已经进入城市的人口疏散回农村，使城市人口大幅减少。到1965年年底，城镇人口已接近1957年的水平，随着总人口的增长，城镇人口比重反而降低了。1962年，中共中央、国务院做出了调整市镇建制的决定，1963年又相继颁布了新的市镇设置标准。1961—1965年，是新中国成立以来的第一次逆城市化阶段，这种逆城市化是对前一时期超速发展所做的纠正。

3．1966—1977年停滞发展阶段

“文化大革命”给中国社会经济发展带来了前所未有的灾难，工农业生产停滞不前。学校关门，机关“闹革命”，干部、专业人员、青年学生以至城市居民，在“不在城里吃闲饭”的口号下，都被动员上山下乡，接受贫下中农再教育。此后累计约有3000万人被强制性地迁往农村，而城镇企事业单位又大量从农村招收职工，由于管理上的混乱，使得很多农村人口通过各种各样的渠道，变成了城市人口，其总数累计达2000余万人。进出相抵后，城镇人口净迁出500余万人。在此期间城市化水平基本停滞不前，1966年城市化水平为17.86%，到1977年城市化水平为17.55%。

这一时期的主要特征是：人民公社成为城市化的主要载体，在城市有城市人民公社，在农村有农村人民公社。在思想上追求公社工业化、城乡一体化、城乡均衡发展、消灭城乡差别。但在实践中却由于“大跃进”、“文化大革命”等严重的“左”倾政策形成了城乡隔离，城乡差别不断扩大的局面。

1956年，我国基本上完成了对农业、手工业和资本主义工商业在生产资料私有制方面的社会主义改造。从1957年年底开始，在工业、农业和所有制等各方面我国很快进入了所谓“大跃进”的局面。1958年的“大跃进”及其所造成的后果使中国的城市化近乎停滞了，农村人口向城市人口的转移被严格限制；相反，城市人口逆向地大量向农村转移。中国第一个五年计划向苏联学习，资金积累优先投向重工业，农业和轻工业的发展受到较大影响。由于重工业的超前发展，农业发展的相对滞后，城镇人口增加对粮食的需求量超过了农业产出扣除农村自用后的可供量，出现了多次粮食紧张状况。中共中央解决粮食紧张的对策是实行粮食的统购统销，统购统销适应了计划经济体制，适应了抽取农业剩余来发展工业的需要，但却使农业的发展更无力量。急于过渡到共产主义社会的“左”倾冒进思想在党内民主集中制遭到严重破坏的条件下畅通无阻，“大炼钢铁”、“公共食堂”、“人民公社”、“浮夸风”等使我国农村、农业、农民的生存状况恶化，我国的现代化进程严重受挫。

“人民公社”虽不是毛泽东首创，但他极为赞同并大力推行。他设想：“那时我国乡村中将是许多共产主义公社，每个公社有自己的农业、工业，有大学、中学、小学，有医院，有科学研究机关，有商店和服务行业，有交通事业，有托儿所和公共食堂，有俱乐部，也有维持治安的民警，等等。若干乡村公社围绕着城市，又成为更大的共产主义公社。前人的 ‘乌托邦’的想法，将被实现，并将超过。”毛泽东这样憧憬着通过在农村人民公社兴办工业、教育、医院、学校等城市化基础设施，使广大的农民在农村就地过上相当于或还高于城市人的幸福生活，消除城乡差别。毛泽东的这种思想不仅源于马克思主义，而且也是他对中国现实的一种考虑。《共产党宣言》十大措施中就有一条：把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭。列宁认为：马克思和恩格斯的理论在这方面的一个基本原理，即城乡的对立破坏了工农业间必要的适应和相互依存关系，因此随着资本转化为高级形态，这种对立就必然消除。

新中国成立以后，中国出现过多次粮食紧张问题，原因很多，但城市人口的增加对粮食的需求超过了当时农村所能提供的剩余粮食供给量是其中重要因素之一。第一次发生在1953年，之前每年国家向农民征收300亿—400亿斤公粮就可以稳定市场，而该年公粮加上购买农民的余粮共830亿斤仍不能稳定粮食市场。主要原因在于1952年上半年城市人口不过6100万，而从下半年起由于准备实施第一个五年计划，政府机构扩大了，企业和基本建设的职工都增加了，城市人口在下半年增加到7800万，一下子增加了1700万。政府为了保障五年计划的实施，在这年十月对粮食实行统购统销。1954年、1957年分别又出现了粮食供给紧张问题。最严重的一次就是在1958年秋天之后的三年，这三年虽在局部地区有自然灾害，但主要是人为因素导致的。为了实现1958年钢产量比1957年翻一番（由535万吨到1070万吨）的“大跃进”目标，9月1日的《人民日报》社论向全国人民发出了“立即行动起来，完成把钢产翻一番的伟大任务”。于是，钢铁工业的队伍从几十万人迅速扩张到几百万人，从中南海到小山沟到处都支起了“炼钢炉”，在秋收季节全民大炼钢铁，任庄稼烂在田里。与此同时，城市人口到1961年年中却猛增到1.3亿。在农村出现大面积因饥荒饿死人的同时，城市粮食供给也出现严重紧张局面。粮食供给的多次紧张使中共中央认识到农村能有多少剩余粮食，决定了我国工业和城市发展的速度和规模，城市人口的规模不能增长过快。实际上，从1952年起政府就采取了一些限制农民自发向城市流入的政策。《中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定》中就指出：“城市与工业的发展，国家各方面建设的发展，将要从农村吸收整批的劳动力，但这一工作必须是有计划、有步骤地进行，而且在短时期内不可能大量吸收。故必须大力说服农民，以克服农民盲目地向城市流动的情绪。”1961年中共中央多次下发紧急文件，动员城市人口下乡，精减下放城市职工，加强城市人口户籍管理，要求在三年内减少城镇人口2000万以上。

因此，新中国成立后的经济发展现实使毛泽东的城市化思想发生了一些变化：以前主张随着国家工业化的发展，农村中的剩余劳动力要进城，将会出现许多大城市；现在主张农村中的富余劳动力不要大量进入城市，要就地通过农村工业化，进而实现城市一样的生活。由于新中国成立后在城市中优先发展重工业，强调要建设生产性城市，削弱为城市消费提供服务的第三产业。但重工业相比轻工业和服务业对城市就业的吸纳要小许多，因此，面对我国既要迅速发展重工业的工业化战略要求，又要考虑80%的人口生活在农村这样一个现实，毛泽东在《读苏联〈政治经济学教科书〉的谈话》中提出，“在社会主义工业化过程中，随着农业机械化的发展，农业人口会减少。如果让减少下来的农业人口，都涌到城市里来，使城市人口过分膨胀，那就不好。从现在起，我们就要注意这个问题。要防止这一点，就要使农村的生活水平和城市的生活水平大致一样，或者还好一些”。毛泽东设想要把农村建设得和城市一样吸引人，或者还更好一些，发展乡村型的城市或像城市一般的乡村。在实践中，试图通过在农村中发展人民公社这种政社合一的新型农村经济组织和社会组织来防止城市人口的过分膨胀。毛泽东所尝试的这条离土不离乡、务工又务农、农忙务农、农闲务工、工农结合、城乡结合，使农民生活就地转化成市民生活的城乡一体化城市化道路不同于欧美国家建立在工业化发展自然引致人口集聚的传统城市化道路，也不同于第二次世界大战后拉美和印度等国建立在服务业发达的城市化道路。可以说，这是一种结合国情的有益的探索，但是由于随后发生的长达十年的“文化大革命”的干扰和以阶级斗争为纲的工作中心，通过农村工业化进而就地实现城市化的探索直到改革开放后20世纪八九十年代才有所体现。

（二）改革开放后，城市化进入复苏和加速发展阶段

改革开放后，中国的城市化改革呈现出“自下而上”的特点。即由乡镇企业发展和外商直接投资为动力的“自下而上”的城市化模式，导致了非农产业的空间分散，但“自下而上”模式影响了我国城乡人口移动的特点，制约了城市化水平的提高。这种城市化模式下，流动人口在非农产业中从事劳动密集型工作和非正式的服务业工作，以临时工、合同工、自谋职业为主要工作形式，工作的流动性较大，大量在乡镇企业和外资企业工作，不享受城市户籍居民享有的社会福利保障制度，不纳入传统的城市人口统计范围，从而无法割断与土地的联系。非农产业和非农人口的增长形成了分散的空间格局，造成工业、服务业和国际贸易对人口的集聚能力较低。经过30年的改革开放，中国城市化水平从1978年的17.92%提高到2007年的45.89%。

改革开放以来，中国的城市化进程大致经历了以下三个阶段：

1．1978—1984年：以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段

1978—1984年为以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段。这个阶段的城市化带有恢复性质，“先进城后建城”的特征比较明显。城市化率由1978年的17.92%提高到1985年的23.71%，年均提高约0.83个百分点。其中，主要表现为大约有2000万上山下乡的知识青年和下放干部返城并就业；高考的全面恢复和迅速发展也使得一批农村学生进入城市；城乡集市贸易的开放和迅速发展，使得大量农民进入城市和小城镇，出现大量城镇暂住人口；乡镇企业的发展也促进了小城镇的发展；提高了城市维护和建设费，结束了城市建设多年徘徊的局面。

2．1985—1991年：城市体制改革和乡镇企业双重推动城市化阶段

1985—1991年，城市体制改革和乡镇企业双重推动城市化阶段。这个阶段以发展新城镇为主，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。这一时期，经济体制改革的重点转移到了城市经济和国有企业，“放权让利”、“利改税”、“租赁承包经营”、“价格并轨”等改革措施使经济活力大增，乡镇企业获得大发展，经济活跃的地区出现了许多新兴的小城镇，同时伴随着许多县城升格为市。1992年城市数量增长到517座，年均复合增长7.04%，人口城市化率达到27.46%。

3．1992—2012年：城市化全面推进阶段

1992—2012年为城市化全面推进阶段，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力。这一阶段的显著特征为：1992年土地由划拨改为可买卖；1997年消费信贷（个人介入）；1998年取消福利分房。1992—2012年，城市化率由27.46%提高到52.57%，年均约提高1.26个百分点。大中小城镇建设投资的急剧扩张，已经成为90年代以来新一轮经济高速增长的主导因素之一。

三 城市化思想演进

改革开放以来，我国城市化思想呈现出百花齐放的形势。除了占主导地位的小城镇理论外，其他城市化的思想也异彩纷呈。新中国成立后一直到20世纪80年代初，由于经常不断的政治运动和对国外的相对封闭，我国城市化的思想仅仅体现在毛泽东等政治人物的政策主张中，缺乏学术界的讨论。国门打开之后，国外有关城市化的理论和实践逐渐被国人所了解和研究，同时对新中国成立以来我国城市化发展的历史和经验也进行了总结，许多学者从不同的角度提出了各种各样的城市化思想。

（一）小城镇重点论

我国的改革首先从农村开始，联产承包制提高了农业产出，农村中隐性的剩余劳动力逐渐显性化。这些“不愿务农”的剩余劳动力或者头脑精明，跑买卖经商，或者随着商品市场的松动，原来的社队企业逐渐复兴和发展。人民公社体制的放弃和乡镇体制的恢复，使以乡镇企业的发展为依托的小城镇在全国各地尤其是东部沿海地区兴旺发达起来。小城镇的大发展不仅得到了政策的支持，也得到了主流理论的证明。

1980年12月9日，国务院向各地各部门批转了《全国城市规划工作会议纪要》，纪要回顾了我国城市规划工作发展的历史，认为第一个五年计划期间城市规划工作开展得比较顺利，但从20世纪50年代末直到“文化大革命”结束，城市规划工作实际上被取消了，造成了严重后果：大城市规模失去控制，小城镇没有得到应有的发展；城市内部建设混乱。为此，纪要明确提出，今后我国城市发展要遵循：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市，是我国城市发展的基本方针。”理由是国内外经验证明，城市规模过大，带来许多难以解决的弊端；我国中等城市数量较多，分布较均衡，在这些城市有选择地搞一些工业项目，有利于争取建设时间，提高经济效果；而依托小城镇发展经济，有利于生产力的合理布局，有利于就地吸收农业剩余劳动力，有利于支援农业和促进当地经济文化的发展，有利于控制大城市的规模，有利于逐步缩小城乡差别和工农差别。

自1980年《全国城市规划工作会议纪要》公布以来，整个八九十年代我国城市化发展的理论与实践问题就主要围绕着以城市规模大小为取向的所谓城市化道路选择的争论上。大部分都是赞同和论证限制大城市规模和大力发展小城镇的声音，其中费孝通先生在1984年《瞭望》上发表了一系列文章，提出了“小城镇，大问题”这个命题。费先生组织一个课题组，以社会学的视角通过实地调查对苏南的小城镇发展进行了研究，探讨了商品经济、社队企业的发展与小城镇的兴衰间的关系。费先生的结论是：小城镇的兴衰关系到城乡商品经济的发展，社队企业的发展是苏南小城镇重获生机的重要原因；小城镇应成为农村商品流通中心、服务中心、文化中心和教育中心；小城镇作为“人口蓄水池”是农村中几亿剩余劳动力从农业中转移出去的出路；小城镇的兴衰是关系到我国现代化发展的大事。一石激起千层浪，费先生的命题提出后，许多文献对大力发展小城镇问题进行了更广更深入的探讨，并把它总结为走具有中国特色的城市化道路。这些论证的主要依据是中国农村人口众多，现有大中城市基础设施无法承接将要从农业中转移出来的几亿剩余劳动力，而通过小城镇发展乡镇企业和商品经济，既可以容纳农村剩余人口，发展农村的第二、第三产业，提高农民的收入，也可以促进城乡交流，避免西方国家城市化过程中“大城市病”和农村凋敝并存现象的发生。

大力发展小城镇的理论和政策适应20世纪80年代大力发展乡镇企业的需要，适应我国改革逐步推进的需要。我国经济体制改革的基调是增量式的改革，在稳定城市国有经济的同时，首先在城乡接合部，在小城镇发展集体经济、个体经济，在特区、在开放城市发展“三资”经济。在80年代乡镇企业的大发展为多种经济成分并存和调整经济结构做出了重要贡献。90年代之后“三资”企业的作用逐渐超过了乡镇企业，但大力发展小城镇依然是政策的基调和理论的主要声音。1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》继续明确“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”为我国城市发展的基本方针。

（二）中等城市重点论

1990年前后，中等城市的作用得到许多学者的重视。中等城市被认为既可以克服大城市和小城镇的缺陷，又可以发挥大城市和小城镇的各自优点。中等城市既能够发挥工业生产与城市社区的集聚效应，克服小城镇在这方面的不足；又能够避免大城市人口过度密集可能引发的城市病。与大城市和小城镇相比，中等城市比较容易实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。我国城乡之间落差较大，主要是由于中等城市发展不足所致，中等城市一般位于大城市和小城镇的接合部，加快其发展可以起到沟通大城市和小城镇之间的桥梁作用，从而实现城乡协调发展的目标。比如宋书伟等（1990）指出，客观条件不允许我国走西方大城市化道路，大城市容易出现“现代城市病”；而由于传统农业社会结构的惰性太强，加之自然条件不允许，在农村就地实现城市化的阻力太大。建议采取中间突破带两头的办法——直接有计划地建设和发展人口在20万—50万的中等城市，吸引大城市和农村的人力物力向它们转移和集中。万大平（1990）认为，中等城市能使城市规模和城市效益二者良好地结合起来。李金来（1990）认为，世界发达国家城市化的进程中在城市结构上普遍经历了“分散—集中—再分散”三个历史阶段。即发生产业革命之前，普遍存在的是分散的小城镇；产业革命后出现了越来越多的大城市，人口向大城市集中；但随着大城市病的出现，城市人口已不再向少数大城市聚集，而出现了明显的向中小城市分散的趋势。并以德国莱茵—鲁尔区为例，说明中等城市组成的城市群代表着城市发展的方向。我国不应再沿袭“小城市—大城市—中城市”的发展模式，应积极主动发展中等城市，走一条超前型具有中国特色的城市化道路。

（三）大城市重点论

虽然重点发展小城镇的声音在这个时期占据主导地位，但强调大城市的优势，主张重点发展大城市的声音也不绝于耳。胡兆量（1986）认为，工业革命以来，大城市的发展速度明显加快了。大城市的人口增长速度比城市人口增长块，比总人口增长更快，它的出现具有普遍性、反复性与客观性，具有统计上的规律性。李迎生（1988）认为，根据城市化发展的一般规律和我国现阶段的基本国情，现阶段我国城市化的合理模式必须选择以大城市为主体的城市化模式。李迎生的大城市发展模式包括三个方面的含义：一是继续发展现有的大城市，并随着质量和效益的提高，适当扩大其规模。二是根据社会经济发展的需要，将一批各方面条件优越、经济效益较高的中小城市扩建为大城市。三是在一切可能的地方新建大城市，以推动区域城市化的发展。饶会林（1989）从城市经济规模效益、社会规模效益、环境规模效益和建设规模效益四个方面论述了大城市比中小城市更有利，并依据我国1984年的统计资料，计算按城市人口平均的工业生产总值，发现只有100万人口以上的特大城市才能达到平均水平以上。张正河、谭向勇（1998）认为，中国的小城镇道路是不得已而为之的，已出现比城市病更麻烦的村镇病。大力发展小城镇的政策和观点是出于保障城市居民福利的思想，而非发展的道路。把大力发展小城镇作为我国城市化的唯一道路是一条非常危险的道路。

主张重点发展大城市的研究者列举的理由主要包括：第一，大城市的发展是工业化过程中的普遍现象；第二，大城市的规模经济和集聚效应远高于小城镇，大城市能最大限度地节约土地；第三，小城镇浪费土地资源、水资源和公共建设资源，不容易解决环境污染问题，影响了第三产业发展，就业机会有限。

（四）大中小城市协调发展的理念

1998年以后，中国逐渐告别了短缺经济时代，进入了过剩经济时代。大部分的最终消费产品都面临着激烈竞争局面。通货紧缩现象的出现使不少学者认为中国长达20年的高速增长阶段已经结束，中国将进入一个低速增长的结构调整期。形成中国的通货紧缩和需求不足状况既有国际大环境的因素，更是国内经济结构和宏观经济政策的反映。一方面，城市居民对普通家电产品的消费已经饱和，产品结构亟须升级；另一方面，“三农”问题更加凸显，乡镇企业的发展出现迟缓，农民收入增长缓慢，农村公共投入不足，农业效益不高。国内这两方面的因素加上东南亚金融危机使我国经济增长放缓。这个时候许多学者提出，加快城市化的进程可以一举多得，既可以刺激需求，调整产业结构，也可以促进“三农”问题的解决。因此，20世纪末，城市化问题、城市发展模式问题又成为热点问题。这个时候，由于市场经济的冲击，户籍制度也有所松动，城市里尤其大城市里流动人口已经很多；小城镇的发展也遇到了环保、技术、市场、规模等“瓶颈”。人们对城市化的讨论除城市规模这个老问题之外，更有学者把目光投向了城市本身，研究城市本身的现代化问题。

城市规模问题仍然是争论的焦点之一，不过，这时候已发生了一些变化。加快发展小城镇，走中国特色的城市化道路仍然是许多人的主张，但同时强调现有小城镇要适当集中合并，克服散乱状况以利于环境保护问题的解决，提高规模效益。柳随年（2001）认为，小集镇从历史上看主要是地区的贸易集散地，目前交通通信便利，经济发展有更高的要求，不宜再强调发展，还应适当撤并，以便向市县和中心镇集中。

充分发挥大城市的作用，不要人为限制大城市发展的声音得到越来越多人的支持。饶会林十年之后再谈城市规模效益问题，通过比较不同规模等级城市的人均产值和地均产值，以1991—1996年数据计算的结果是：人均GDP随城市规模的增大而增大，200万人口以上的超大城市人均GDP最高，20万人口以下的小城市人均GDP最低。所以他认为，城市规模效益规律是贯穿城市发展过程中的重要客观规律，城市规模效益应当成为制定城市发展政策的主要依据，至于城市化过程中出现的“城市病”问题，可以通过一定的途径加以缓解和避免。王小鲁、夏小林（1999、2000）认为，改革开放后，中国工业化进程中近20年大规模的农村工业化（乡镇集体企业的大发展）是在市场发育不充分，特别是在要素市场尚未形成的条件下走出的一条迅速发展市场导向产业的捷径。但是，随着要素市场的逐渐形成、城乡壁垒的打破和乡镇企业在某些地区的饱和与竞争力下降，农村工业化已不再是农村发展的唯一可行之路。迅速发展城市经济，将上亿农村劳动力吸收到城市产业中来，将是中国经济未来发展的一条必由之路。王小鲁、夏小林进一步建立了一个简单的城市经济模型，并通过计量分析探讨城市规模收益和外部成本的关系，得出人口规模在100万—400万时城市的净规模收益最大。因此，他们主张应在继续为小城镇发展提供必要条件的同时，把政策重心从消极限制转向积极鼓励发展大城市，特别是一二百万人口的城市。巫文艳（2001）认为，城市的规模越大，居民的消费水平就越高。国民经济高速增长的实现很大程度上需要城市化所带来的消费需求迅速扩张。增加大城市的数量和比重，优化特大和超大城市的功能结构，将对我国今后若干年的经济增长起推动作用。张自然（2013）在总结前人城市规模探讨的基础上，选取中国264个地级及地级以上城市1990—2011年的数据，采用成本—收益法来研究中国城市的最大最优适度规模问题。并按不考虑人力资本、人均受教育年限和考虑人力资本三种情况来分析264个城市规模收益情况，外部成本则考虑政府成本、企业工资成本、通货膨胀成本、住房成本和环境成本几个方面，得出了最小最大城市规模范围和最优城市规模范围，即最优城市规模即净规模收益峰值在556万—614万人，这一净规模收益的结果比王小鲁、夏小林（1999）的100万—400万人高出了200万—400万人。外部相对成本最低时的城市规模为578万人。合理的城市相对规模净收益大于0.3的城市规模为166万—2441万人，此时的外部相对成本大部分不超过0.5。城市相对规模净收益为正的区间为65万—3569万人。根据这一结论，中国的大城市、超大城市不是太多而是太少。

城市化动力问题的研究也更深入地展开，不仅研究城市化本身的动力问题，而且应用20世纪90年代以来新经济地理学派发展的“迁移驱动模型”和“投入—产出联系驱动模型”等理论，对我国城市化驱动区域经济增长的机制进行了初步探究。杨开忠（2001）得出的结论和政策建议是：要素自由流动和商品自由贸易是城市化和经济发展的重要驱动力与前提，在城市化过程中，政府没有必要也不应该去规定人口和企业区位的选择，没有必要也不应该规定是重点发展大城市还是重点发展小城镇，政府作用的关键在于为个人和企业的区位决策，为不同区位、不同规模等级的城市之间的竞争创造公开、公正的条件和环境。

国家政策方面的变化也反映了上述理论研究的成果。2001年3月15日九届全国人大通过的国家“十五”计划中关于城市化提出的总纲是“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”，提出要走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展，防止盲目扩大城市规模。而2006年十届全国人大通过的国家“十一五”规划纲要中对城市化问题的指导思想则更进一步，在继续坚持大中小城市和小城镇协调发展的基础上，提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态，以若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。并强调要改革城乡分割的就业管理制度，深化户籍制度改革，逐步建立城乡统一的人口登记制度，要形成用经济办法来控制城市人口过快增长的机制。

党的十八届三中全会提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。此决定在“十一五”规划的基础上又前进了一步。

（五）非城市化思想

“非城市化思想”在改革开放后虽不是主流思想，响应者也寥寥无几，但作为百花中的一朵，仍不失为参考观点。这种观点主要是从马克思、恩格斯、列宁、斯大林的著作中寻找论据，从资本主义和社会主义的不同制度角度来论证我国实现工业化和现代化不必伴随着城市化的发展。如陈可文、陈湘舸（1982）认为：“城市化道路不是一切工业化国家的必由之路，工业化只有在资本主义制度下才必然导致城市化。而在社会主义社会，工业化却完全可以不走城市化的道路。”汪巽人（1983）认为：“工业化导致城市化是资本主义社会的特有规律”，“同资本伴生的社会矛盾是加剧城乡对立的城市化，随公有制而来的社会演变是消灭城乡差别的城乡一体化。”“苏联出现城市化是源于国家在指导思想上的失误，并不表明工业化导致城市化的规律适用于社会主义制度。”“社会主义制度为我国做出了抉择，实现人口的战略转移必须摒弃西方世界的城市化道路，必须努力探索有中国特色的非城市化道路”。

非城市化道路思想从消除城乡对立的目标出发，认为社会主义国家可以凭借其公有制的制度优势有计划地将工业在全国均衡分布，在发展工业的同时不会引起人口的集中，不会带来资本主义国家常见的城市分离和对立。这种思想是我国当时仍处在计划经济体制下的一种反映，仍带有意识形态特征，它与经济发展带来人口集中的自然趋势相违背，也不符合经济社会发展的事实。因而这种观点在改革开放后并没有引起多大反响。

四 总结

新中国成立以来，我国城市化的实践和思想变迁经历了一个否定之否定过程。以改革开放为界，改革开放之前，经历了一个从新中国成立之初的城乡人口自由流动、农村人口自发向城市集聚、城市的发展不受规模限制，到限制城乡人口自由流动、农民就地城市化、限制大城市发展的变迁；改革开放之后，经历了一个反向过程，从限制农村人口向城市转移的僵化的城乡隔离户籍制度逐渐过渡到城乡人口按经济规律双向流动的一体化户籍制度，从限制大城市规模、小城镇遍地开花到大中小城市共同发展同时限制特大城市人口规模的城市化方针的变迁。

新中国成立后，建设一个富强独立的社会主义国家成为当时追求的目标，尽快实现工业化是全体中国人的强烈愿望，城市化的程度和途径是从属于工业化方式的。在新中国成立时经济极端落后的基础上建设一个基本完整的工业体系，我国选择的是偏重于积累而压缩消费，优先发展重工业。相应地在城市发展上强调建设生产性城市，反对消费性城市。最初几年并没有明确反对建设大城市，也没有明确限制农村人口迁移到城市。但随着计划经济体制的实施、粮食统购统销中的失误、“大跃进”、浮夸风等一系列“左”的错误的发展，粮食供给发生多次紧张，正常的城乡人口流动机制逐渐被僵化的城乡分割的户籍制度所代替。“大跃进”后直至改革开放，人民公社体制成为农村奔向共产主义天堂的“金桥”，成为“乡村化城市”或“城市化乡村”的载体。但20年的人民公社并没有给农村带来城市般的生活，带来的却是城乡差距的拉大，二元经济结构的加深。

改革开放后，我国在城市化的实践和思想方面都有了较大的自由发展空间。虽然直到20世纪末，最近20多年的时间里，“限制大城市规模，大力发展小城镇”的实践和思想一直占据主导地位，但其他的城市化道路声音也一直未断。21世纪初，人们在城市化的理论上和实践中都更前进了一步，提出了以城市群为我国城市化的主要形态，大中小城市共同协调发展，放开中等城市户籍限制，鼓励大中城市发展并以经济手段取代行政手段控制特大城市人口过快增长，逐步实施城乡一体化的户籍管理制度的城市化思想。工业化创造供给，城市化创造需求。东南亚金融危机后我国主要采取了扩大投资需求的措施使经济克服了通缩状态。时至今日，我国经济趋缓单靠扩大投资需求来拉动，效果已极为有限，甚至会对我国经济结构的调整累积许多负面影响。扩大消费需求应当是我国当前和今后提升经济的主要措施，而加快城市化进程，则可以释放出巨大的国内消费需求。因此，厘清新中国成立以来我国城市化阶段和思想演进的轨迹，对于提出以城市化与工业化双轮驱动的发展脉络具有现实意义。

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